Publication Code: Y93G

กฎหมายและการพัฒนาสังคมไทย : ใครจะได้อะไร อย่างไร?

โดย สุรเกียรติ์ เสถียรไทย

สารบัญ

บทความนี้วิเคราะห์บทบาทของกลุ่มผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่มีต่อโครงสร้างและสาระบัญญัติของเศรษฐกิจของไทย   โดยวิเคราะห์ จากสรุปของกรณีศึกษาในเรื่องต่าง ๆ ของกฎหมายที่เกี่ยวกับภาคเศรษฐกิจของไทย   บทบาทเช่นนี้สะท้อนให้เห็นถึงอำนาจต่อรอง ของกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ ซึ่งผลักดันให้กฎหมายเศรษฐกิจไทยมีความลำเอียงให้ความสำคัญแก่ภาคเศรษฐกิจต่าง ๆ ไม่เท่าเทียมกัน  และมีการเอารัดเอาเปรียบในเชิงการจัดสรรทรัพยากรต่าง ๆ ของรัฐ ๆ ซึ่งมีผลต่อการพัฒนาสังคมไทยอยู่ไม่น้อย  กลุ่มผลประโยชน์ ได้รับประโยชน์ต่าง ๆ จากกฎหมายที่ออกมาใช้บังคับในแต่ละช่วง  ทั้งในระดับพระราชบัญญัติและอนุบัญญัติ  โดยความสามารถในการเข้าถึง กระบวนการตรากฎหมายในระดับต่าง ๆ บทความนี้ไม่ได้วิเคราะห์ที่ไปถึงกฎหมายสังคม และกฎหมายเกี่ยวกับการเมืองการปกครองไทย  ซึ่งมีผลต่อการพัฒนาสังคมไทยเช่นกัน  หากแต่อนุมานจากฎหมายเศรษฐกิจที่มีผลโยงใยกับการเมืองการปกครองและสังคม

บทความนี้หยิบยกตัวอย่างของการค้าสินค้าเกษตร  โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ข้าวและมันสำปะหลัง เพื่อแสดงถึงความลำเอียง (bias) ที่กฎหมายมีอยู่  แม้การค้าระหว่างประเทศจะมีบทบาทสำคัญต่อราคาสินค้าเกษตรและรายได้ของเกษตรกร  แต่กฎหมายไทยมักจะไม่ให้การอุดหนุน
การส่งออก หรือความช่วยเหลือในการค้าสินค้าเกษตร เฉกเช่นกับความช่วยเหลือต่อการส่งออกของสินค้าอุตสาหกรรม ตรงกันข้าม กฎหมายกลับให้อำนาจรัฐในการเก็บภาษีส่งออกต่อสินค้าเกษตร  ซึ่งเป็นมาตรการที่มีผลตรงกันข้ามกับการช่วยอุดหนุนการส่งออก   ทั้งนี้เพราะอำนาจต่อรองของภาคการเกษตรที่มีต่อกฎหมายนั้น  เป็นของอำนาจต่อรองในแง่ผลประโยชน์ของรัฐที่จะดูแลรายได้ ที่ได้รับจากภาษีส่งออกนั้น ๆ

กฎหมายไทยให้ประโยชน์แก่ภาคอุตสาหกรรมมากกว่าภาคการเกษตรและผู้บริโภคอีกด้วย  การคุ้มครองอุตสาหกรรมภายในต่าง ๆ เช่น อุตสาหกรรมการประกอบรถยนต์นั้น แสดงว่ากฎหมายเกี่ยวกับการลงทุนของไทยให้ประโยชน์แก่ภาคอุตสาหกรรมมากกว่าภาคการเกษตร  และเป็นการให้ประโยชน์โดยกระทบประโยชน์ของผู้บริโภค  การบังคับให้ใช้ชิ้นส่วนการผลิตในประเทศก็ดี การกำหนดให้มีการส่งออกก็ดี เป็นการส่งเสริมการขยายอุตสาหกรรมต่อเนื่อง  และสร้างการผูกขาดโดยผู้ผลิตรายเดียวหรือมากกว่ารายเดียว  โดยเอาเปรียบผู้บริโภค  กฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว  มีการควบคุมประเภทการประกอบธุรกิจถึง 70 กว่าประเภทให้เฉพาะคนไทย  ซึ่งทำให้เกิดการผูกขาด ขาดสภาพการแข่งขัน ซึ่งผู้บริโภคที่ไม่มีอำนาจต่อรองผลักดันผลประโยชน์ของตนในกฎหมายดังกล่าว ตกเป็นเหยื่อของกลุ่มผลประโยชน์ที่ถูกคุ้มครองของกฎหมายนั้น  กฎหมายเกี่ยวกับอ้อยและน้ำตาลแสดงให้เห็นว่า กฎหมายเศรษฐกิจไทยไม่ได้จงใจเอาเปรียบภาคการเกษตร เพียงแต่โน้มเอียงให้ประโยชน์แก่ภาคเศรษฐกิจใดก็ตามที่มีอำนาจการต่อรอง
ดังนั้น กฎหมายเศรษฐกิจไทยจึงให้ประโยชน์แก่ชาวไร่อ้อย และโรงงานน้ำตาล โดยตักตวงผลประโยชน์จากผู้บริโภค  ซึ่งเป็นผู้รับภาระ อุดหนุนราคาน้ำตาลทราย

ในปัจจุบันกฎหมายเศรษฐกิจไทยยังอยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อของการคุ้มครองอุตสาหกรรมภายในและกระแสของโลกานุวัตร  กระแสของโลกานุวัตรเรียกร้องการเปิดเสรีในการผลิตและการค้า  ในขณะที่การคุ้มครองอุตสาหกรรมเรียกร้องการคุ้มครองช่วยอุดหนุน และกีดกันกระแสของโลกานุวัตร  กรณีแรงกดดันระหว่างประเทศ เพื่อผลักดันการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาให้เต็มรูปแบบนั้น  แสดงให้เห็นถึงการพ่ายแพ้ของอำนาจต่อรองของอุตสาหกรรมภายใน  การแก้กฎหมายให้มีการคุ้มครองสิทธิบัตรผลิตภัณฑ์ยาและลิขสิทธิ์ ในโปรแกรมคอมพิวเตอร์เป็นตัวอย่างของสภาพการณ์ข้างต้น

กฎหมายเศรษฐกิจไทยได้เอนเอียงให้ประโยชน์ต่อภาคอุตสาหกรรมและกระแสของโลกานุวัตรมากกว่าการคุ้มครองอนุรักษ์ทรัพยากร
ธรรมชาติ  การที่กฎหมายยังไม่ยอมรับสิทธิของชุมชนในการจัดการทรัพยากรป่าไม้ แต่กลับเน้นที่การทำไม้ แสดงให้เห็นถึงการขาดอำนาจ ต่อรองของชาวบ้านและจารีตประเพณีที่มีอยู่  การลงนามในอนุสัญญาการคุ้มครองความหลากหลายทางชีวภาพ ค.ศ. 1992 แสดงให้เห็นถึง กระแสโลกานุวัตรที่ต้องการให้ทุกคนมีสิทธิใช้ประโยชน์จากความหลากหลายทางชีวภาพที่มีอยู่มากมายในป่าเมืองร้อนของประเทศไทย โดยไม่มีการตอบแทนประโยชน์ต่อผู้เป็นเจ้าของทรัพยากร

กรณีศึกษาต่าง ๆ แสดงให้เห็นว่า มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่กฎหมายไทยจะต้องให้ความสำคัญต่อบทบาทของการกำหนดกรอบการใช้นโยบาย ควบคุมผู้ใช้นโยบายและกฎหมายเท่า ๆ กับที่เคยมีบทบาทของการเป็นเครื่องมือในการนำนโยบายไปปฏิบัติ   กฎหมายต้องส่งเสริม การขยายจำนวนและขอบเขตของกลุ่มผลประโยชน์ให้มีบทบาทในการร่วมกำหนดนโยบายของรัฐให้รวมไปถึงผู้บริโภค เกษตรกร และองค์กรพัฒนาเอกชน ไม่ใช่จำกัดอยู่เฉพาะการยอมรับสมาคมการค้าและอุตสาหกรรมในชื่อต่าง ๆ เท่าที่เป็นมาอยู่ในคณะกรรมการ และกฎหมายต่างๆ  กฎหมายควรกำหนดให้มีการรับฟังความเห็นสาธารณะซึ่งผู้ที่มีส่วนได้เสียจะต้องมาเสนอความเห็นพร้อมหลักฐาน  ก่อนที่จะมีการเสนอหรือแก้ไขกฎหมายเศรษฐกิจในเรื่องสำคัญ  ทั้งในระดับพระราชบัญญัติและอนุบัญญัติ (กฎระเบียบของฝ่ายบริหาร) การกำหนดเช่นว่านี้จะทำให้เกิดความสมดุลในการต่อรองและผลักดันนโยบาย ผ่านกฎหมายของกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ ได้มากขึ้น  ประเด็นเหล่านี้เป็นอนาคตของความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายและการพัฒนาสังคมที่มีความเป็นธรรมมากขึ้น

คำตอบว่าใครได้อะไร อย่างไร จากกฎหมายกับการพัฒนาสังคมจึงถูกสะท้อนอยู่ในกรณีศึกษาต่าง ๆ กลุ่มผลประโยชน์ที่มีอำนาจต่อรองก็เป็น "ผู้ได้" โดยการผลักดันนโยบายผ่านกระบวนการในการตรากฎหมาย  บทบาทของกฎหมายในการควบคุมการกำหนดนโยบาย และการใช้ดุลพินิจของผู้ใช้กฎหมายเป็นหัวใจของการพัฒนาสังคมไทยที่มีดุลยภาพและเป็นธรรมขึ้นในอนาคต
 
 

ธันวาคม 2536