Publication Code: Y92Q

ควรจะมีนโยบายอุตสาหกรรมเป้าหมายสำหรับประเทศไทยหรือไม่?

โดย อนุภาพ ถิรลาภ

สารบัญ

ได้เป็นที่ยอมรับกันอย่างกว้างขวางแล้วว่า ประเทศแถบเอเซียตะวันออกมีบทบาทอย่างมากในการขยายตัวของเศรษฐกิจโลก เพียงไม่ถึงครึ่งศตวรรษ ประเทศญี่ปุ่น เกาหลี และไต้หวัน  ได้ปรับเปลี่ยนตัวเองจากประเทศเกษตรกรรมที่ยากจนมาสู่ประเทศ อุตสาหกรรมและอุตสาหกรรมใหม่  ซึ่งมีความก้าวหน้าที่มีพื้นฐานของความสำเร็จจากการพัฒนาทางอุตสาหกรรมและทางเทคโนโลยีที่ไม่หยุดยั้ง  สิ่งที่น่าสนใจยิ่งกว่านั้นก็คือ การปรับตัวเข้าสู่การเป็นประเทศอุตสาหกรรมใหม่ของประเทศเกาหลี และไต้หวัน ซึ่งเป็นไปอย่างรวดเร็วมาก  ทั้ง ๆ ที่เริ่มต้นจากการขาดแคลนปัจจัยเพื่อการพัฒนาทั้งทุนและเทคโนโลยี  กล่าวโดยสรุปถึงแม้ว่า ประเทศเหล่านี้จะอยู่ในระดับและขั้นตอนของการพัฒนาที่แตกต่างกันอยู่บ้าง  แต่สิ่งที่เหมือนกันก็คือ ประเทศเหล่านี้อยู่ในระบบเศรษฐกิจ แบบเสรีที่รัฐบาลมีบทบาทอย่างมากในขบวนการพัฒนาอุตสาหกรรม

ในกลุ่มประเทศเอเซียตะวันออกข้างต้นต่างก็มี "อุตสาหกรรมเป้าหมาย" จำนวนหนึ่งที่ได้รับการส่งเสริมในช่วงระยะเวลาที่กำหนด  โดยที่อุตสาหกรรมเหล่านี้ได้รับสิทธิพิเศษในเรื่องต่าง ๆ เช่น เงินกู้ การยกเว้นภาษีเงินได้ ภาษีศุลกากร และอื่น ๆ สำหรับในประเทศไทย นั้นแนวทางการปฏิบัติดังกล่าวยังไม่ได้รับการยอมรับว่าเป็นกลยุทธ์ที่สำคัญและเร่งด่วน  อย่างไรก็ตามในปัจจุบันได้เริ่มมีเสียง เรียกร้องเพิ่มขึ้นให้มีนโยบายส่งเสริมอุตสาหกรรมเป้าหมายเพื่อเป็นการแก้ไขจุดบกพร่องของระบบตลาด  นโยบายที่ควรจะคำนึงถึง เช่น การให้ลำดับความสำคัญของอุตสาหกรรม การจัดสรรทรัพยากรไปสู่อุตสาหกรรมเฉพาะอย่าง การจัดรูปแบบองค์กรอุตสาหกรรม  การให้ความสะดวกในการเสาะหาวัตถุดิบ ตลอดจนการแสวงหาและการกระจายข้อมูลข่าวสาร เป็นต้น

แม้ว่าบทความนี้มุ่งที่จะเสนอข้อคิดเห็นและข้อโต้แย้งในประเด็นที่มีการกล่าวถึงข้างต้นนี้  แต่ก็ไม่ได้มุ่งหวังว่าจะเป็นข้อยุติ  ไม่ว่าจะเป็น ทั้งทางทฤษฎีและทางปฏิบัติ  ขอบข่ายของการพิจารณาของบทความนี้มีดังต่อไปนี้

ก.    กฎเกณฑ์ ที่ใช้เลือกอุตสาหกรรมเป้าหมายที่จะให้การส่งเสริมเป็นพิเศษ และเหตุผลสนับสนุนการใช้มาตรการให้สิทธิพิเศษ แก่อุตสาหกรรมเป้าหมายในกลุ่มประเทศเอเซียตะวันออก
ข.    เงื่อนไขที่อยู่เบื้องหลังความสำเร็จของการใช้นโนบายอุตสาหกรรมเป้าหมายจากประสบการณ์ของประเทศเหล่านี้
ค.    เสนอข้อสนับสนุนและเหตุผลต่อการนำนโยบายอุตสาหกรรมดังกล่าวมาใช้ในประเทศไทย

ประเด็นของบทความนี้อาจแบ่งออกได้เป็น 4 ประการ

ประการแรก  การมีโนบายอุตสาหกรรมและให้สิทธิพิเศษต่าง ๆ แก่อุตสาหกรรมจะก่อให้เกิดผลดี ก็ต่อเมื่อกลไกตลาดล้มเหลว แต่เหตุผลที่อุตสาหกรรมควรจะได้รับการส่งเสริมนั้นมิใช่เพียงแต่อุตสาหกรรมเหล่านั้นต้องการความประหยัดอันเกิดจากขนาด
(scale economies) มีความไม่แน่นอน (uncertainty) และมีต้นทุนดำเนินการสูง (transaction cost) เท่านั้น แต่เป็นเพราะว่าอุตสาหกรรม เหล่านั้นก่อให้เกิดผลกระทบภายนอก (positive externatlity) ในทางบวก และการลดต้นทุน (cost reduction)โดยทั่วไปอีกด้วย

ประการที่สอง  หากปราศจากวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนและมาตรการที่เหมาะสมแล้ว  ผลดีของการใช้นโยบายอุตสาหกรรมอาจจะไม่เกิดขึ้น และบางครั้งยังจะกลับเป็นเครื่องถ่วงการพัฒนาอีกด้วย  นโยบายอุตสาหกรรมไม่ควรที่จะมีแค่วัตถุประสงค์ที่เหมาะสมเท่านั้น แต่ควรจะสามารถติดตามกำกับและควรคุมได้อย่างมีประสิทธิผล  มาตรการส่งเสริมต่างๆ ที่ใช้ได้อาจจะมีตั้งแต่เครื่องมือทางเศรษฐกิจ เช่น มาตรการทางการเงินและการคลัง ตลอดจนมาตรการอื่น ๆ ที่มิใช่เครื่องมือทางเศรษฐกิจ เช่น การใช้กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ การให้บริการข้อมูลข้อสนเทศ และการให้บริการทางเทคนิค เป็นต้น

ประการที่สาม  นโยบายอุตสาหกรรมอาจจะไม่เกิดผลได้ หากขาดความมีพลวัตร (dynamism) ตามการเปลี่ยนแปลงของการพัฒนา
อุตสาหกรรม และขาดเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีความสามารถที่จะทำงานร่วมกับบุคคลที่เกี่ยวข้องต่าง ๆ ในภาคอุตสาหกรรม ตลอดจนหน่วยงาน ที่ปรึกษาอื่น ๆ

ประการที่สี่  นโยบายอุตสาหกรรมของประเทศไทย นอกจากจะมีขอบเขตนโยบายที่คับแคบจำกัดแล้ว ยังไม่อาจจะนำไปปฏิบัติได้ อย่างมีประสิทธิภาพอีกด้วย  อาจจะกล่าวได้ว่านโยบายอุตสาหกรรมในประเทศที่ผ่านมายังคงเป็นนโยบายในระดับกระทรวง ที่ไม่มีความชัดเจนในวัตถุประสงค์ และวิธีการปฏิบัติ ข้อบกพร่องของกลไกนโยบาย (policy failure) เช่นนี้ มีผลกระทบในทางลบ ต่อการพัฒนาขีดความสามารถอุตสาหกรรมภายในประเทศอย่างเห็นได้ชัด
 
 

ธันวาคม 2535