สถานการณ์ความยากจนในประเทศไทย

เมื่อกล่าวถึง "ความยากจน" โดยทั่วไปจะหมายถึงความยากจนในเชิงเศรษฐกิจ (Monetary Dimension) นั่นคือพิจารณา
ที่ระดับรายได้ หรือฐานะทางเศรษฐกิจของบุคคลว่ามีรายได้ไม่เพียงพอกับการดำรงชีพได้ตามมาตรฐานขั้นต่ำ หรือมีรายได้
ต่ำกว่ามาตรฐานคุณภาพชีวิตขั้นต่ำที่ยอมรับในแต่ละสังคม เมื่อนิยามความยากจนอิงกับการขาดแคลนรายได้เช่นนี้
เครื่องมือที่ใช้ในการวัดสภาวะความยากจนจึงใช้รายได้หรือรายจ่ายของครัวเรือน และแนวทางในการแก้ไขปัญหา
ก็จะมุ่งเน้นที่การเพิ่มรายได้ของครัวเรือน โดยการปรับปรุงและเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ปัจจัยการผลิตและกระบวนการผลิตสินค้า
และบริการที่ดำเนินการโดยคนจน การปรับปรุงสภาพแวดล้อมของตลาดในด้านต่างๆ ให้เอื้ออำนวยต่อคนจน ตลอดจน
การให้เงินอุดหนุนในรูปแบบต่างๆ เช่น เบี้ยยังชีพคนชรา เป็นต้น

ปัจจุบันได้มีแนวคิดใหม่ในการแก้ไขปัญหาความยากจน โดยในมุมมองใหม่นี้มิได้พิจารณาเฉพาะการมีรายได้น้อยหรือการบริโภค
น้อยเท่านั้น แต่ยังครอบคลุมถึงมิติอื่นๆ ที่มิใช่ตัวเงิน (Non-monetary Dimension) ดังที่ปรากฏอยู่ในคำนำของรายงาน
การพัฒนาโลก 2000/2001 การขจัดความยากจน ดังนี้

"ความยากจน มิได้จำกัดแต่เพียงการมีรายได้น้อยและการบริโภคน้อยเท่านั้น หากยังครอบคลุมถึงการขาดโอกาสด้านการศึกษา
การรักษาพยาบาล และโอกาสอื่นในการพัฒนาคน การไร้ซึ่งอำนาจ การขาดสิทธิขาดเสียง ตลอดจนการตกอยู่ในความเสี่ยง และความหวาดกลัว"

เมื่อนิยามความยากจนอิงกับมิติด้านอื่นๆ ที่กว้างขึ้น เช่น ความขาดแคลนโอกาสในด้านต่างๆ และขาดแคลนอำนาจและสิทธิ
ของบุคคล เครื่องมือที่ใช้ในการวัดสภาวะความยากจนจึงกว้างขึ้นเช่นกัน นั่นคือดูที่ศักยภาพของคนจนว่าได้รับการเสริมสร้าง
และพัฒนาอย่างไร เช่น การขยายโอกาสในการเข้าถึงบริการพื้นฐานทางสังคมต่างๆ ของรัฐ อาทิ การศึกษา การสาธารณสุข
ควบคู่ไปกับการเพิ่มโอกาสในการเข้าถึงปัจจัยการผลิต เช่น ที่ดิน ทุน และตลาด ตลอดจนการกระจายอำนาจการบริหารจัดการ
ทรัพยากรและอำนาจทางการเมืองให้กับท้องถิ่นได้มีส่วนร่วมมากขึ้น

ความยากจนเชิงสัมบูรณ์ (absolute poverty) คือ การวัดความยากจนโดยคำนวณความต้องการขั้นพื้นฐานในการดำรงชีวิต
ของครัวเรือนออกมาเป็นตัวเงิน เรียกว่า "เส้นความยากจน (poverty line)" เพื่อใช้เปรียบเทียบกับรายได้ของครัวเรือน

ความยากจนเชิงสัมพัทธ์ (relative poverty) เป็นการวัดความยากจนโดยใช้การเปรียบเทียบมาตรฐานการดำรงชีวิตของ
ครัวเรือนกับมาตรฐานคุณภาพชีวิตของสังคมโดยเฉลี่ย ซึ่งก็คือ "การวัดความไม่เท่าเทียมกันของรายได้ (income inequality)"
นั่นเอง

โดยทั่วๆ ไปการวัดความยากจนในประเทศกำลังพัฒนาควรจะใช้ค่าใช้จ่ายเป็นตัวแทนความกินดีอยู่ดีของบุคคลมากกว่าการใช้
รายได้ ทั้งนี้เพราะมีข้อสนับสนุนทั้งทางทฤษฎีและทางปฏิบัติ คือในทางทฤษฎีค่าใช้จ่ายเป็นตัวชี้ให้เห็นแบบแผนการบริโภคของ
ครัวเรือนว่าเป็นอย่างไร ส่วนในทางปฏิบัติคือเราสามารถเก็บข้อมูลค่าใช้จ่ายได้ของครัวเรือนเกษตรได้แม่นยำกว่าข้อมูลรายได้
เพราะเกษตรกร มักจะจดจำตัวเลขการใช้จ่ายได้ดีกว่าตัวเลขรายได้ แต่อย่างไรก็ตามเป็นที่น่าสังเกตว่า ทั้งๆ ที่ประเทศไทย
เป็นประเทศกำลังพัฒนา แต่ใช้การวัดความยากจนทางด้านรายได้

การวัดความยากจนสัมบูรณ์ด้านรายได้ของประเทศไทย

ความยากจนสัมบูรณ์ในมิติด้านรายได้

"คนจน" หมายถึง คนที่มีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจน ซึ่งเส้นความยากจนนี้คำนวณขึ้นมาโดยคำนึงถึงความต้องการอาหาร
และสินค้าอุปโภคที่จำเป็นพื้นฐานขั้นต่ำของครัวเรือน หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่าคนจนก็คือคนที่มีรายได้ไม่เพียงพอที่จะใช้จ่าย
เพื่อซื้ออาหารและสินค้าจำเป็นพื้นฐานขั้นต่ำนั่นเอง แนวคิดในการคำนวณเส้นความยากจนสำหรับประเทศไทยแบ่งได้เป็น 2 กลุ่ม
ใหญ่ๆ ดังนี้

(1) "เส้นความยากจนเดิม" ธนาคารโลกได้เริ่มต้นศึกษาเมื่อปี พ.ศ. 2505/06 พิจารณาจากความจำเป็นขั้นพื้นฐานในการดำรง-
ชีวิต โดยแยกเป็นความจำเป็นด้านอาหารและสินค้าอุปโภคของคนไทยตามหลักสากลที่ธนาคารได้ริเริ่มขึ้น (คนไทยโดยเฉลี่ย
ต้องการพลังงาน 1,978 แคลอรีต่อวัน และอาจมีการปรับลดลงสำหรับประชากรที่เป็นเด็ก) วิธีการคำนวณเส้นความยากจน
ในปีต่อๆ มา อาทิ Medhi 1985; World Bank 1985; เมธีและปราณี 2528; Suganya and Somchai 1988 และ Isara
1999 เป็นเพียงแต่ปรับเส้นความยากจนเดิมด้วยดัชนีราคาผู้บริโภค (consumer price index - CPI) จุดอ่อนของ
เส้นความยากจนเดิม คือการใช้ค่าเฉลี่ยความต้องการสารอาหารต่อวันต่อคนโดยไม่ได้คำนึงถึงความแตกต่างในเรื่องอายุและเพศ
ดังนั้นเส้นความยากจน ที่พัฒนาขึ้นตั้งแต่ปี พ.ศ. 2513 จึงไม่สามารถสะท้อนแบบแผนการบริโภคในปัจจุบันและการเปลี่ยนแปลง
โครงสร้างประชากร นอกจากนี้ยังไม่สะท้อนความแตกต่างในระดับราคาสินค้าในพื้นที่ (เมืองและชนบท)

(2) "เส้นความยากจนใหม่" โดย Kakwani and Medhi (1998) ซึ่งได้จัดทำขึ้นภายในกองประเมินผลการพัฒนาสำนักงาน-
คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) นับเป็นเส้นความยากจนของทางการ เส้นความยากจนใหม่นี้
สามารถวัดความยากจนได้ในระดับบุคคล ครัวเรือน พื้นที่ จังหวัด ภูมิภาคจนถึงระดับประเทศ โดยพิจารณาจากความต้องการ
พื้นฐานขั้นต่ำของปัจเจกบุคคล ทั้งด้านอาหารและสินค้าอุปโภค หากครัวเรือนมีรายได้ต่ำกว่าค่าใช้จ่ายที่คำนวณได้ถือว่าเป็น
ครัวเรือนยากจน

ขั้นตอนการคำนวณเส้นความยากจนใหม่

เส้นความยากจนด้านอาหาร คำนวณความต้องการสารอาหารหรือพลังงานระดับครัวเรือน โดยคำนวณปริมาณความต้องการ
พลังงานของสมาชิกในครัวเรือนตามมาตรฐานภาวะโภชนาการที่เหมาะสมของคนไทย (แยกตามอายุ และเพศ) เป็นการคำนวณ
ค่าใช้จ่ายเฉลี่ยในการบริโภคอาหารต่อเงินหนึ่งบาท โดยใช้ตะกร้าอาหารเฉลี่ยของทุกภูมิภาคแปลงให้เป็นปริมาณแคลอรีหรือ
สารอาหารที่ซื้อหาได้จากเงินแต่ละบาท โดยใช้สูตรการแปลงค่า (conversion factor) ของกรมอนามัย กระทรวงสาธารณสุข
กล่าวอีกนัยหนึ่งเส้นความยากจนด้านอาหาร คือจำนวนเงินที่ครัวเรือนต้องใช้ในการซื้อหาพลังงาน (แคลอรี) ที่จำเป็นสำหรับ
สมาชิกในครัวเรือน

เส้นความยากจนด้านค่าใช้จ่ายอื่นที่มิใช่อาหาร ใช้วิธีการคำนวณเทียบเคียง โดยมีสมมติฐานว่าการใช้จ่ายเพื่อการบริโภคอาหาร
คิดเป็นร้อยละ 60 ของค่าใช้จ่ายรวม ดังนั้นเมื่อคำนวณหาเส้นความยากจนด้านอาหารได้แล้ว ก็สามารถนำมาคำนวณเพื่อเทียบ
เคียงหาเส้นความยากจนรวมได้

สถานการณ์ความยากจนวัดด้วยเส้นความยากจนใหม่

เส้นความยากจนเฉลี่ยทั้งประเทศมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นจาก 473 บาท/คน/เดือน ในปี พ.ศ. 2531เป็น 916 บาท/คน/เดือน
ในปี พ.ศ. 2544 ทั้งนี้เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรและราคาสินค้าอุปโภคบริโภค (ตารางที่ 1) สัดส่วนคนจน
(head count ratio) หมายถึงจำนวนคนจนเมื่อคิดเป็นสัดส่วนกับจำนวนประชากรทั้งหมด นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2531 เป็นต้นมา
สัดส่วนคนจน มีแนวโน้มลดลงมาโดยตลอด แต่หลังจากเกิดวิกฤตเศรษฐกิจในปี พ.ศ. 2540 ส่งผลให้สัดส่วนคนจน
กลับเพิ่มสูงขึ้นจากร้อยละ 11.4 ในปี พ.ศ. 2539 เพิ่มเป็นร้อยละ 13.0 ในปี พ.ศ. 2541 ร้อยละ 15.9 ในปี พ.ศ. 2542
และเริ่มลดลงอีกครั้งในปี พ.ศ. 2543 เหลือเพียงร้อยละ 14.2 และร้อยละ 13.0 ในปี พ.ศ. 2544 ส่งผลให้จำนวนคนจนเพิ่มขึ้น
จาก 6.8 ล้านคน ในปี พ.ศ. 2539 เป็น 9.9 ล้านคน ในปี พ.ศ. 2542 และลดเหลือ 8.9 และ 8.2 ล้านคน ในปี 2543 และ 2544
ตามลำดับ (ตารางที่ 1)

ชนบทยังคงเป็นภูมิภาคที่คนยากจนอาศัยอยู่มากที่สุดถึงประมาณร้อยละ 80 ของคนจนทั้งหมด โดยในปี พ.ศ. 2544 มีคนจนอยู่ใน
ชนบท 7.1 ล้านคน จากจำนวนคนจนทั้งหมดจำนวน 8.2 ล้านคน หรือคิดเป็นร้อยละ 16.57 ของประชากรในชนบท ลดลงจาก
ปี พ.ศ. 2543 ที่มีคนจนอยู่ในชนบทประมาณ 8.16 ล้านคน หรือร้อยละ 19.1 ของประชากรในชนบท
(ข้อมูลจากเอกสารการสัมมนา เรื่องยุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหาความยากจนของ สศช. มิ.ย. 2545)

คนจนในเมืองในปี พ.ศ. 2544 มีประมาณ 1.1 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 5.5 ของประชากรเขตเมืองทั้งหมด เพิ่มขึ้นเกือบสองเท่า
จากปี พ.ศ. 2543 ที่มีจำนวน 0.74 ล้านคน หรือร้อยละ 3.7 ของประชากรทั้งหมด (ข้อมูลจากเอกสารการสัมมนาเรื่องยุทธศาสตร์
การแก้ไขปัญหาความยากจนของ สศช. มิ.ย. 2545)

เมื่อพิจารณาแยกตามภาคพบว่า ภาคอีสานมีคนจนอาศัยอยู่มากที่สุดประมาณ 5.2 ล้านคนหรือร้อยละ 63.4 ของจำนวนคนจน
ทั้งประเทศ หรือคิดเป็นร้อยละ 24.5 ของคนอีสานทั้งหมด ในขณะที่ในเขตกรุงเทพและปริมณฑลมีคนจนเพียงร้อยละ 0.8
ของประชากรในภาคนี้จะเห็นได้ว่าภาคตะวันออกเฉียงเหนือของประเทศไทย เป็นภาคที่มีคนจนอาศัยอยู่มากกว่าภาคอื่นๆ
ค่อนข้างมาก และโดยเฉพาะเมื่อประสบกับภาวะวิกฤตเศรษฐกิจปี พ.ศ. 2540 สภาวะความยากจนในภาคอีสานก็ได้รับผลกระทบ
มากกว่าภาคอื่นๆ โดยมีจำนวนคนจนเพิ่มขึ้นอย่างเห็นได้ชัด

และนอกจากนั้นการพิจารณาจำนวนคนจนจำแนกตามการกระจายตัวของคนจนแยกตามรายจังหวัดเรียงจากมากไปน้อยพบว่า
ตั้งแต่ลำดับที่ 1 - 14 แรกเป็นจังหวัดในภาคอีสาน มีจำนวนคนจนรวมกันประมาณร้อยละ 60

ตารางที่ 1 เส้นความยากจน สัดส่วนคนจนและจำนวนคนจน

ที่มา : สำนักงานคณะกรรมการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

ตารางที่ 2 : ภาวะความยากจนของ 21 จังหวัดแรกของประเทศไทย ในปี พ.ศ. 2543

ที่มา : สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

ความยากจนสัมพัทธ์ (ความยากจนเชิงเปรียบเทียบ)

ปัญหาความยากจนเชิงเปรียบเทียบเป็นปัญหาที่ทวีความสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ โดยสามารถมองว่าเป็นลักษณะหนึ่งของ
ปัญหาการกระจายรายได้

จากการศึกษาความยากจนเชิงเปรียบเทียบในหมู่บ้านยากจนในภูมิภาคต่างๆ ของประเทศไทย โดยให้คนในหมู่บ้านอธิบาย
ความยากจนเชิงเปรียบเทียบของคนจนภายในชุมชนเอง พบว่าตลอดระยะเวลากว่า 4 ทศวรรษของการพัฒนาประเทศที่ผ่านมา
คนในหมู่บ้านที่อยู่ในระดับจนมากมีจำนวนเพิ่มขึ้นในทุกภาคของประเทศไทย และในขณะเดียวกันจำนวนคนในหมู่บ้านที่มีฐานะ
ปานกลางก็มีจำนวนลดลงตลอด และคนในกลุ่มฐานะร่ำรวยที่อยู่ในระดับอยู่ดีกินดีในหมู่บ้านส่วนใหญ่มีเพิ่มมากขึ้นแต่ไม่ค่อยมาก
และบางส่วนอยู่ในระดับคงที่ (ตารางที่ 3)

จากข้อมูลที่พบทำให้มองได้ว่าสัดส่วนของคนตรงกลางหรือคนที่มีระดับรายได้ปานกลางลดลงอย่างรวดเร็ว โดยไปเพิ่มจำนวน
คนที่อยู่ในระดับยากจนให้มีจำนวนเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วเช่นเดียวกัน นั่นหมายความว่าความเหลื่อมล้ำได้ทวีความรุนแรงขึ้น
อย่างมากในสังคมไทยตลอดระยะเวลากว่า 40 ปีที่ผ่านมา

ตารางที่ 3 ประมาณการสัดส่วนของคนในชุมชนจำแนกตามฐานะทางเศรษฐกิจและการเปลี่ยนแปลง
ในรอบ 40 ปีที่ผ่านมา (ประมาณโดยตัวแทนคนจน)

ที่มา: ประมวลจากการนำเสนอของตัวแทนคนจนในการสัมมนาเชิงปฏิบัติการ “ยุทธศาสตร์การลดปัญหาความยากจน: จากมุมมองและการคิดร่วมกันของชาวบ้าน,” ครั้งที่ 1, วันที่ 2-4 กันยายน 2544 ณ วังรีรีสอร์ท นครนายก.

ในขณะการสำรวจนิยามความยากจนของชาวบ้านนั้นพบว่า นิยามความยากจนที่ชาวบ้านให้ความหมายเองนั้นแตกต่างกันไป
ในแต่ละหมู่บ้าน โดยบางหมู่บ้านก็นิยามความยากจนตามความหมายของรัฐ เช่น จังหวัดร้อยเอ็ดที่แยกคนในหมู่บ้านตามฐานะ
ทางเศรษฐกิจเป็นคนจนถาวร คนยากจน และคนฐานะปานกลาง แต่เป็นที่น่าสังเกตว่ามีบางหมู่บ้านที่นิยามความหมายของ
ความยากจนในมุมมองที่กว้างขึ้น เช่น ชาวบ้านในจังหวัดเชียงใหม่ให้ความหมายว่าคนจนที่สุดคือคนที่ไม่สามารถชำระคืนหนี้ได้
รองลงมาคือคนที่ชำระหนี้คืนได้ โดยสัดส่วนของคนจนในสองกลุ่มนี้มีรวมกันถึง 95% ของทั้งหมด ในขณะที่ชาวบ้านในจังหวัด
นครศรีธรรมราชให้ความหมายว่าคนจนที่สุดคือคนที่เลี้ยงดูครอบครัวไม่ได้ และรองลงมาคือคนที่ไม่สามารถชำระหนี้ได้
และมีสัดส่วนรวมกันสูงถึง 85% ของทั้งหมด จังหวัดสุพรรณบุรีเป็นจังหวัดเดียวที่ชาวบ้านในชุมชนระบุว่ามีคนจนจำนวน
ไม่มากคือคิดเป็นร้อยละ 11 (จนสุดร้อยละ 4 และจนร้อยละ 7) ซึ่งก็น่าสนใจเพราะว่าประการแรกเป็นจังหวัดในภาคกลาง
ซึ่งมักจะมีปัญหาความยากจนน้อยกว่าภาคอื่นๆ (อีกจังหวัดในภาคนี้คือนครสวรรค์ก็มีปัญหาความยากจนไม่มาก)
และประการที่สองเป็นจังหวัดที่มักได้รับความช่วยเหลือจากภาครัฐในรูปของสาธารณูปโภคพื้นฐาน และเป็นที่น่าสังเกตว่า
ทั้งในชุมชนชนบทและชุมชนเมืองส่วนใหญ่ไม่ได้ระบุว่ามีคนฐานะดีอยู่ในชุมชนของตัวเองเลย (ตารางที่ 4)

ตารางที่ 4 สัดส่วนของคนในชุมชนจำแนกตามฐานะทางเศรษฐกิจปี พ.ศ. 2544 (จากการสำรวจโดยชาวบ้าน)

ที่มา: ประมวลจากการนำเสนอของตัวแทนคนจนในการสัมมนาเชิงปฏิบัติการ “ยุทธศาสตร์การลดปัญหาความยากจน: จากมุมมองและการคิดร่วมกันของชาวบ้าน,” ครั้งที่ 2, วันที่ 3-5 ตุลาคม 2544 ณ การ์เด้นซีวิวรีสอร์ท เมืองพัทยา.

กล่าวโดยสรุปประเด็นเรื่องความยากจนโดยเปรียบเทียบกล่าวได้ว่าเป็นประเด็นที่สำคัญในสายตาของชาวบ้าน ดังนั้นการใช้
นโยบายแก้ไขปัญหาความยากจนในอดีตที่ผ่านมาที่เน้นการแก้ปัญหาความยากจนเฉพาะจุดและมุ่งเน้นไปที่การยกระดับ
ฐานะของความยากจนให้อยู่เหนือ "เส้นความยากจน" จึงอาจไม่ตรงกับใจของชาวบ้านเต็มที่เพราะยังละเลยเรื่อง
ความเหลื่อมล้ำในสังคมที่ทวีความรุนแรงขึ้น

ความยากจนในมิติอื่นๆ ที่ไม่ใช่รายได้

ปัจจุบันได้มีความพยายามที่จะพัฒนาดัชนีชี้วัดความยากจนในมิติอื่นๆ ที่ไม่ใช่รายได้ เช่น การวัดคุณภาพชีวิตของคน
ความอยู่ดีมีสุข (well-being) การจัดทำผังคนยากจน (targeting map) และการวัดความยากจนเชิงโครงสร้าง อย่างไรก็ตาม
การวัดความยากจนในมิติต่างๆ ยังอยู่ในขั้นตอนของการพัฒนาความรู้และกรอบความคิด เพื่อให้ได้ข้อยุติที่ชัดเจนและสมบูรณ์
พอที่จะใช้เป็นเครื่องมือในกระบวนการแก้ไขปัญหาความยากจนต่อไป

ดัชนีความขัดสน (Index of Human Deprivation - IHD) พัฒนาโดยโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติประเทศไทย (United
Nations Development Programme - UNDP Thailand) เริ่มจัดทำเมื่อปี พ.ศ. 2542 เพื่อวัดความยากจนในมิติของคุณภาพ
ชีวิต โดยจะประเมินภาพรวมของความขัดสนและด้อยโอกาส หรือหมายถึงความยากจนที่ไม่ใช่รายได้ (Non-Income Poverty)
ประกอบด้วยดัชนีย่อย 8 ตัว คือ รายได้ สุขภาพอนามัย การศึกษา การจ้างงานที่อยู่อาศัยและสิ่งแวดล้อม การสื่อสารคมนาคม การอุปโภคบริโภค และสถานภาพผู้หญิง ดัชนีที่มีค่าต่ำหมายถึงขัดสนน้อยหรือมีคุณภาพชีวิตที่ดี และดัชนีที่มีค่ามากมีความหมาย
เป็นไปในทางตรงกันข้าม

ดัชนีชี้วัดความยากจนเพื่อทำผังคนยากจน เพื่อใช้เป็นข้อมูลสำหรับการจัดสรรงบประมาณเพื่อแก้ปัญหาความยากจนของ
ประเทศไทย โดยใช้เกณฑ์ตัวแปรด้านอื่นๆ ที่มิใช่รายได้ ได้แก่ ด้านสาธารณสุข ด้านการศึกษา และด้านการเข้าถึงบริการ
หรือโครงสร้างพื้นฐานของรัฐโดยมีรายละเอียดของแต่ละตัวแปรดังนี้

ก. ตัวแปรด้านสุขภาพ: เนื่องจากข้อเท็จจริงที่ว่าชนชั้นทางสังคมที่แตกต่างกันมักมีลักษณะ และสาเหตุของการป่วยและการตาย
ที่แตกต่างกัน กล่าวคือคนจนมักจะป่วยและตายด้วยโรคที่ป้องกันได้ด้วยวัคซีนมากกว่ากลุ่มคนรวย ในขณะเดียวกันสุขภาพอาจเป็น
เหตุให้เกิดความยากจน เพราะนอกจากสมาชิกที่เจ็บป่วยจะไม่สามารถช่วยในการผลิตและหารายได้ให้แก่ครัวเรือนได้แล้ว
ยังเพิ่มภาระด้านค่าใช้จ่ายรักษาพยาบาลและค่าเลี้ยงดูแก่ครัวเรือนด้วย เห็นได้จากข้อมูลเกี่ยวกับสาธารณสุขของคนไทย
(นพ. สุวิทย์ วิบุลผลประเสริฐ 2545) ดังนี้

1. อัตราการตาย (จากการตั้งครรภ์และการคลอด) ลดลงจาก 374 ต่อการเกิดมีชีพ 100,000 ราย ในปี พ.ศ. 2505 เหลือเพียง
11 ต่อการเกิดมีชีพ 100,000 ราย ในปี พ.ศ. 2540 หรือลดลงถึง 34 เท่า

2. อัตราทารกตาย ลดลงจาก 84 ต่อการเกิดมีชีพ 1,000 ราย ในปี พ.ศ. 2507 เหลือเพียง 26 ต่อการเกิดมีชีพ 1,000 ราย
ในปี พ.ศ. 2540 หรือลดลง 3.2 เท่า

3. อัตราการฉีดวัคซีนป้องกันบาดทะยักครบชุด ในหญิงตั้งครรภ์ เพิ่มจากร้อยละ 30 ในปี พ.ศ. 2525 เป็นร้อยละ 89
ในปี พ.ศ. 2541

4. อุบัติการณ์โรคบาดทะยักในเด็กแรกเกิดลดลงจาก 72 ต่อแสน ในปี พ.ศ. 2520 เป็น 0.03 ต่อแสน ในปี พ.ศ. 2541
หรือลดลงถึง 2,400 เท่า

5. อัตรามารดาตั้งครรภ์ที่โลหิตจางจากการขาดธาตุเหล็ก ลดลงจากร้อยละ 28.5 ในปี พ.ศ. 2530 เป็นร้อยละ 11.9
ในปี พ.ศ. 2540

6. ครอบครัว โดยเฉลี่ยมีบุตรลดลงจนถึงปัจจุบันมีบุตรครอบครัวละประมาณ 2 คน ทำให้อัตราเพิ่มของประชากรลดลงจาก 6 คน
ในปี พ.ศ. 2513 เป็น 4.2 คน ในปี พ.ศ. 2540 ซึ่งเป็นผลมาจากความสำเร็จของการวางแผนครอบครัว

7. การคลอดโดยเฉพาะผู้ป่วยที่ฝากครรภ์พิเศษกับแพทย์ (ทั้งในโรงพยาบาลรัฐและเอกชน) จะมีการผ่าตัดคลอดสูงมาก
อัตราการผ่าตัดคลอดในประเทศไทยสูงถึงร้อยละ 24 และในโรงพยาบาลเอกชนบางแห่ง อัตราการผ่าตัดคลอดสูงถึงร้อยละ 75
อัตราที่สูงมากนี้สัมพันธ์กับผลประโยชน์มากกว่าความจำเป็นทางการแพทย์

8. วิกฤตเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2540 ทำให้ปัญหาสุขภาพในเด็กและหญิงตั้งครรภ์ มีแนวโน้มแย่ลง
ซึ่งแน่นอนครอบครัวที่มีรายได้น้อย ว่างงาน ย่อมได้รับผลกระทบรุนแรงมากกว่า

9. หญิงตั้งครรภ์ที่ติดเชื้อ เพิ่มจากร้อยละ 0.68 ในปี พ.ศ. 2534 เป็นร้อยละ 2.3 ในปี พ.ศ.2538 และลดลงเป็นร้อยละ 1.5
ในปี พ.ศ. 2541 ทำให้มีเด็กทารกที่ติดเชื้อเอดส์เกิดขึ้นปีละเกือบหมื่นราย

10. โครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนไป โดยสัดส่วนของเด็กลดลงและสัดส่วนของประชากรวัยทำงาน และผู้สูงอายุเพิ่มขึ้น
หากแนวโน้มเช่นนี้ดำรงอยู่ต่อไป อีก 20 ปีข้างหน้า (ในปี พ.ศ. 2563) จะมีผู้สูงอายุถึงร้อยละ 16 ของประชากรไทย

11. แนวโน้มครอบครัวไทยจะเป็นครอบครัวเดี่ยวมากขึ้น การพัฒนาอุตสาหกรรม การพัฒนาเมือง การพัฒนาที่มุ่งการขยายตัว
ทางเศรษฐกิจเป็นหลัก ทำให้มีการอพยพแรงงานจากชนบทสู่เมือง โครงสร้างครอบครัวและชุมชนในชนบทอ่อนแอลง
ความสัมพันธ์ของครอบครัวในเขตเมืองก็อ่อนแอ มีเวลาให้แก่กันและช่วยเหลือเกื้อกูลกันลดลง

12. อัตราการขาดอาหารในเด็ก 0 - 5 ปี ลดลงเป็นลำดับจากร้อยละ 22 ในปี พ.ศ. 2531 เป็นร้อยละ 8.4 ในปี พ.ศ. 2541

13. อัตราน้ำหนักต่ำกว่าเกณฑ์ของเด็กวัยเรียนลดลงจากร้อยละ 20 ในปี พ.ศ. 2534 เป็นร้อยละ 8 ในปี พ.ศ. 2539 และกลับเพิ่ม
เป็นร้อยละ 12 ในปี พ.ศ. 2541 ภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจ

14. ความชุกของภาวะขาดสารไอโอดีนในเด็กชั้นประถมศึกษาลดลงจากร้อยละ 19 ในปี พ.ศ. 2532 เป็นร้อยละ 4
ในปี พ.ศ. 2541 แม้แนวโน้มทั่วไปจะดีขึ้น แต่ประชาชนผู้ยากไร้ยังมีปัญหาขาดสารอาหารมาก และยังมีปัญหาอื่น ๆ อีก
เช่น ขาดวิตามิน A เป็นต้น

15. ในด้านบริการทางการแพทย์ก็มีราคาแพง มีปัญหาในด้านคุณภาพ และปัญหาความเสมอภาค

16. คนไทยกำลังจ่ายค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพ ถึงปีละกว่า 2.8 แสนล้านบาท ในปี พ.ศ. 2541และเพิ่มขึ้นในอัตราปีละกว่าร้อยละ 9
เร็วกว่าอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ยังพบด้วยว่าคนจนจะต้องมีค่าใช้จ่ายด้านสุขภาพคิดเป็นสัดส่วนของรายได้
สูงกว่าคนรวยหลายเท่า

17. ค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วนี้ เป็นไปเพื่อบริการทางการแพทย์เกือบทั้งหมด และเป็นการใช้จ่ายเพื่อซื้อบริการเทคโนโลยี
ราคาแพงที่ไม่จำเป็น รวมทั้งการบริโภคยาที่ไม่เหมาะสม ซึ่งสะท้อนถึงการขาดประสิทธิภาพของระบบบริการสุขภาพ

18. มีประชาชนประมาณร้อยละ 20 ซึ่งไม่มีหลักประกันใด ๆ ด้านสุขภาพ เมื่อเจ็บป่วยจะต้องจ่ายเงินเองและแม้ผู้มีหลักประกัน
สุขภาพ หากต้องการบริการที่ดีก็จะต้องควักกระเป๋าจ่ายเพิ่มขึ้นอีก

19. การเข้าถึงบริการสุขภาพของประชาชนมีความไม่เท่าเทียมกันอย่างมาก เนื่องจากการกระจายทรัพยากรด้านสุขภาพ
ที่ไม่เท่าเทียมกัน และสิทธิสวัสดิการสุขภาพที่แตกต่างกัน ในปี พ.ศ. 2540 จำนวนแพทย์ต่อประชากรในภาคอีสาน น้อยกว่า
ใน กทม. ถึง 14 เท่า

20. ความสะดวกในการพบแพทย์เวลาเจ็บป่วย ยังเป็นปัญหาอย่างมาก อยากพบแพทย์อย่างรวดเร็ว ก็ต้องจ่ายเงินไปรับบริการ
ที่คลีนิคหรือโรงพยาบาลเอกชน หากไปรับบริการที่โรงพยาบาลรัฐ โดยไม่มีเส้นสาย ก็ต้องเอารองเท้าไปเข้าคิวกันตั้งแต่ตี 4 ตี 5

ข. ตัวแปรด้านการศึกษา : เป็นตัวแปรที่สะท้อนว่าครัวเรือนที่ยากจนไม่สามารถเข้าถึงบริการการศึกษาของรัฐ นอกจากนี้การได้รับ
การศึกษาน้อยกลายเป็นข้อจำกัดในการประกอบอาชีพและหารายได้

ตารางที่ 5 รายละเอียดของดัชนีชี้วัดความยากจนเพื่อทำผังคนยากจน

กลุ่มดัชนี	ดัชนีย่อย
ด้านสุขภาพ	การขาดอาหารในเด็ก 0-5 ปี การขาดอาหารในเด็ก 6-12 ปี หญิงตั้งครรภ์ที่ได้รับการดูแล การรับวัคซีนในเด็ก 0-5 ปี การรับวัคซีนในเด็ก 6-12 ปี การตายของเด็กอายุต่ำกว่า 1 ปี การมีส้วมและการใช้ส้วมอย่างถูกสุขลักษณะ ความเหมาะสมและเพียงพอของน้ำสะอาด
ด้านการศึกษา	ผู้ไม่ได้รับการศึกษา การอ่านออกเขียนได้ของผู้ใหญ่ (อายุ 14 ปีขึ้นไป)
ด้านโครงสร้างพื้นฐาน	การมีไฟฟ้าใช้ การมีน้ำใช้
ลักษณะครัวเรือน1/	สิทธิ์ในที่ดินทำกิน การประกอบอาชีพรับจ้างทางการเกษตร ความคงทนถาวรของที่อยู่อาศัย

1/ ไม่ได้นำมาใช้ เพราะผลจากการศึกษาพบว่าไม่สอดคล้องกับดัชนีในกลุ่มอื่นๆ และสะท้อนพื้นที่ยากจนไม่ตรงกับข้อเท็จจริงในภาคสนาม

จากนั้นนำดัชนีชี้วัดความยากจนระดับอำเภอมาสร้างเกณฑ์เพื่อบ่งชี้พื้นที่ที่มีปัญหารุนแรงใน แต่ละด้านและสร้างดัชนีชี้วัด
ความยากจนโดยรวม (Human Poverty Index - HPI) โดยการรวมดัชนีย่อยที่อยู่ในรูปของสัดส่วนคนจน (headcount ratio)
ระดับครัวเรือน ซึ่งประกอบด้วยสามดัชนีย่อย คือ ดัชนีสุขภาพ ดัชนีการศึกษา ดัชนีลักษณะของครัวเรือน ด้วยวิธีถ่วงน้ำหนัก
ผลการศึกษาดัชนีชี้วัดความยากจนสรุปได้ว่า อำเภอที่มีปัญหารุนแรงในเกือบทุกด้านส่วนใหญ่จะอยู่ในภาคเหนือได้แก่อำเภอ
ในจังหวัดแม่ฮ่องสอน เชียงราย เชียงใหม่ และตาก ส่วนในภาคตะวันตกอำเภอที่มีปัญหาทั้งสี่ด้านคืออำเภอในจังหวัดกาญจนบุรี
ภาคใต้ได้แก่อำเภอในจังหวัดสุราษฎร์ธานีและนราธิวาส ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ได้แก่ อำเภอในจังหวัดบุรีรัมย์

ในขณะที่ผลการวิเคราะห์ดัชนี HPI สรุปว่าอำเภอที่มีปัญหาในภาคเหนือ ได้แก่ อำเภอในจังหวัดแม่ฮ่องสอน เชียงราย เชียงใหม่
น่านและตาก สำหรับภาคตะวันตกได้แก่อำเภอในจังหวัดกาญจนบุรีและราชบุรี ภาคใต้ได้แก่อำเภอในจังหวัดกระบี่ ชุมพร ตรัง
ระนอง สุราษฎร์ธานี และนราธิวาส ส่วนภาคตะวันออกเฉียงเหนือได้แก่อำเภอในจังหวัดบุรีรัมย์นครราชสีมา ศรีสะเกษ อุดรธานี
และอุบลราชธานี เป็นต้น นอกจากนี้ผลการศึกษาภาคสนามโดยวิธีการสัมภาษณ์และพูดคุยกับเจ้าหน้าที่ภาครัฐ ผู้นำชุมชน และ
ชาวบ้านในจังหวัดเชียงใหม่ กาญจนบุรี บุรีรัมย์ และสุราษฎร์ธานี สรุปได้ดังนี้

• ปัจจัยที่มีผลต่อการให้บริการจากภาครัฐ ได้แก่ การมีถนนและสภาพถนน สภาพภูมิประเทศ จำนวนเจ้าหน้าที่ เครื่องมือ อุปกรณ์
รถ น้ำมัน ระยะทางระหว่างหมู่บ้านกับจังหวัด การกระจายตัวของหมู่บ้าน และสื่อทางด้านภาษา

• ปัจจัยที่มีผลต่อการรับบริการจากภาครัฐ ได้แก่ การมีถนน สภาพถนน ลักษณะภูมิประเทศ การมียานพาหนะระยะทางระหว่าง
หมู่บ้านกับสถานที่ให้บริการ การประกอบอาชีพรับจ้างซึ่งทำให้ต้องเดินทางเร่ร่อน และสื่อทางด้านภาษา หมู่บ้านที่อยู่ไกลจาก
หน่วยราชการอาทิ สถานีอนามัย และโรงเรียน การติดต่อขอรับบริการย่อมทำได้ลำบากส่งผลให้การพัฒนาคุณภาพชีวิตเป็นไปได้ช้า

คนจน ได้แก่กลุ่มคนที่ขาดแคลนปัจจัยพื้นฐานในการดำรงชีวิต (ซึ่งอาจวัดได้โดยการใช้เส้นความยากจน)

คนจนดักดานและคนจนเรื้อรัง คือคนจนที่มีสภาพความเป็นอยู่แร้นแค้น และที่สำคัญคือมีโอกาสในการหลุดพ้นความยากจนได้น้อย
ทั้งนี้อาจเนื่องจากมีศักยภาพในการหารายได้ต่ำจากสาเหตุต่างๆ มีภาระครอบครัวสูง (เด็ก คนชรา ผู้ป่วยเรื้อรังและรุนแรง)
ไม่เป็นที่ต้องการของตลาดแรงงาน เป็นต้น

คนจนทั่วไป คือคนจนที่ถึงแม้ในปัจจุบันจะยังขาดแคลนปัจจัยพื้นฐานแต่มีศักยภาพในการหลุดพ้นจากความยากจนได้ด้วยตนเอง
ได้แก่ การเป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตที่มีศักยภาพ มีที่ดินทำกิน เป็นแรงงานที่ตลาดต้องการเพราะมีทักษะ มีการศึกษา
และสุขภาพดีพอสมควร

กลุ่มเสี่ยงที่จะจน ได้แก่กลุ่มคนที่ปัจจุบันไม่ใช่คนจน คือ มีปัจจัยขั้นพื้นฐานในการดำรงชีพเพียงพอ แต่มีความเสี่ยงที่จะกลายเป็น
คนจนได้หากเกิดความผันแปรในชีวิตส่วนตัว ครอบครัว การงาน หรือสภาพสังคมเศรษฐกิจรอบตัว เช่น ประสบปัญหาตกงาน
มีปัญหาการหย่าร้าง มีปัญหาสุขภาพที่รุนแรง เป็นต้น ตัวอย่างเช่น ครอบครัวที่หัวหน้าเป็นหญิงที่หย่าร้างหรือป่วย
ซึ่งถึงแม้จะมีงานทำ มีรายได้ แต่ไม่มีการสะสมทุนทรัพย์ทางเศรษฐกิจและสังคมไว้เพียงพอ (เช่น การออมต่ำ ทุนทางสังคมต่ำ เป็นต้น) จึงไม่มีภูมิคุ้มกันความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้น

ลักษณะบางประการของคนจนในประเทศไทย

1. คนจนร้อยละ 80 อาศัยอยู่ในชนบท
2. ภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีคนจนมากที่สุดและมีสภาพชีวิตความเป็นอยู่ด้อยกว่าคนภาคอื่น
3. คนจนส่วนใหญ่มีภาระการเลี้ยงดูสมาชิกในครอบครัวสูง
4. คนจนส่วนใหญ่ได้รับการศึกษาน้อย
5. คนจนร้อยละ 30 เป็นเด็ก
6. คนจนร้อยละ 10 เป็นคนแก่
7. ร้อยละ 20 ของครัวเรือนที่ยากจนมีหัวหน้าครัวเรือนเป็นหญิง
8. เกษตรกรเป็นอาชีพที่มีความเสี่ยงต่อการกลายเป็นคนจน

สาเหตุของความยากจนสามารถแบ่งได้เป็นสองแนวทางใหญ่ๆ คือ

สาเหตุจากปัจจัยภายใน ได้แก่ การมีความรู้ความสามารถในการประกอบอาชีพต่ำ เนื่องจากการขาดโอกาสในการศึกษาและพัฒนา
ทักษะต่างๆ รวมทั้งการขาดโอกาสในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์ นอกจากนี้ การมีปัญหาสุขภาพ และการมีภาระ
ในการเลี้ยงดูครอบครัวที่มีขนาดใหญ่ ประกอบกับการมีทรัพย์สินและที่ดินในการทำกินน้อย ปัจจัยเหล่านี้ ล้วนเป็นสาเหตุภายใน
บุคคลที่ทำให้บุคคลกลายเป็นคนจนได้

สาเหตุจากปัจจัยภายนอก ได้แก่ นโยบายการพัฒนาที่ไม่สมดุลของภาครัฐ ที่เน้นพัฒนาเมืองมากกว่าพัฒนาชนบทหรือการพัฒนา
ชนบทที่เน้นแต่ทุนทางกายภาพโดยขาดการส่งเสริมทุนทางสังคม เน้นการส่งเสริมอุตสาหกรรมมากกว่าการเกษตร เน้นการจัดสรร
ทรัพยากรธรรมชาติต่างๆ เพื่อการพาณิชย์โดยไม่ได้คำนึงถึงความยั่งยืน เน้นเป้าหมายการเจริญเติบโต ทางด้านเศรษฐกิจ
มากกว่าการกระจายรายได้ เน้นการเปิดประเทศมากเกินไปในขณะที่ยังไม่มีมาตรการรองรับผลกระทบ ในด้านต่างๆ ที่ดีพอ
กระบวนการทางกฎหมายที่เป็นตัวสร้างความเหลื่อมล้ำในสังคม และระบบราชการไม่เอื้อต่อการแก้ปัญหา ความยากจนทั้งในแง่
ขั้นตอนในการปฏิบัติงานที่ซับซ้อนและล่าช้า รวมไปถึงความซ้ำซ้อนของหน่วยงานต่าง ๆ ในขั้นตอน การปฏิบัติการ ตลอดจน
ความไม่สอดคล้องกันของแผนงานและงบประมาณในระดับต่าง ๆ เหล่านี้ล้วนเป็นปัจจัยหลักจากภายนอก ที่เป็นสาเหตุทำให้เกิด
ปัญหาความยากจนและซ้ำเติมคนจนมากขึ้น

สศช. สรุปสาเหตุของความยากจนไว้ดังนี้

สาเหตุของความยากจนจากการศึกษาด้วยวิธีสถิติวิเคราะห์แบบ Multivariate Analysis

กลุ่มตัวแปรที่เกี่ยวข้องกับลักษณะของคนจน คือตัวแปรตามกลุ่มแรกจะเป็นตัวแปรที่เป็นลักษณะในเชิงบุคคล อาทิ เพศและอายุ
ของผู้นำครอบครัวและสมาชิกในครัวเรือน ขนาดของครัวเรือน อาชีพของผู้นำครอบครัวและสมาชิกและพื้นที่อยู่อาศัยและภูมิลำเนา
เป็นต้น ตัวแปรในกลุ่มนี้แม้รัฐจะไม่สามารถเข้าเปลี่ยนแปลงได้โดยตรง (แต่อาจเข้าแทรกแซงได้โดยทางอ้อม หรือในระยะยาว
เช่น การรณรงค์การวางแผนคุมกำเนิดซึ่งเป็นส่วนสำคัญในการลดขนาดของครัวเรือน) แต่จะมีข้อดีในการช่วยให้รัฐทราบ
ลักษณะเฉพาะของกลุ่มคนจน และสามารถระบุกลุ่มที่จำเป็นต้องได้รับความช่วยเหลือและระดับความช่วยเหลือที่จำเป็นได้

1. อาชีพของผู้นำครอบครัว เมื่อแยกประเภทของอาชีพออกเป็น 6 ประเภท ได้แก่ การประมงและการป่าไม้ เกษตรกรรม
อุตสาหกรรม ค้าขาย บริการ และก่อสร้าง แล้วพบว่าอาชีพที่มีแนวโน้มจะเพิ่มโอกาสการตกเป็นคนจน ได้แก่ การประมง การป่าไม้
และเกษตรกรรม ในขณะที่ผู้ประกอบอาชีพบริการเป็นกลุ่มที่มีแนวโน้มไม่น่าจะเป็นคนจนมากที่สุด (ค่าความเสี่ยงลดลง 0.0547)
ตามด้วย กลุ่มผู้ประกอบอาชีพค้าขาย (0.0465) อุตสาหกรรม และก่อสร้าง (0.0353) เมื่อพิจารณาเฉพาะกลุ่มผู้ประกอบอาชีพ
ในภาคเกษตรแล้วพบว่า ปริมาณการถือครองที่ทำกินเป็นปัจจัยที่สำคัญมากประการหนึ่งต่อโอกาสตกเป็นคนจนของเกษตรกร
โดยมีเพียงเกษตรกรรายใหญ่ผู้มีที่ทำกินตั้งแต่ 40 ไร่ ขึ้นไปเท่านั้นที่ไม่น่าจะตกเป็นคนจน ในทางตรงกันข้ามกลุ่มเกษตรกร
รายย่อยผู้มีที่ทำกินน้อยกว่า 10 ไร่ เป็นกลุ่มที่เสี่ยงต่อการตกเป็นคนจนมากที่สุด (ค่าความเสี่ยงเพิ่มขึ้น 0.1360) ตามด้วย
กลุ่มเกษตรกรที่ไม่มีที่ทำกินของตนเอง (0.0687) และกลุ่มเกษตรกรขนาดกลางผู้มีที่ทำกินตั้งแต่ 10 ไร่ ถึง 39 ไร่ (0.0340)

2. เพศของผู้นำครอบครัว ผู้อาศัยในครอบครัวที่ผู้นำเป็นเพศหญิงไม่ได้มีโอกาสตกเป็นคนจนเพิ่มขึ้นตามที่มักเข้าใจกันแต่อย่างใด
ในทางตรงกันข้ามสมาชิกในครอบครัวที่มีผู้นำเพศหญิงกลับมีความเสี่ยงต่อการตกเป็นคนจนน้อยกว่าครอบครัวที่มีผู้นำเพศชาย
(ค่าความเสี่ยงลดลงโดยเฉพาะเมื่อผู้นำครัวเรือนนั้นมีอายุค่อนข้างน้อย เหตุผลประการหนึ่งที่อาจช่วยอธิบายลักษณะดังกล่าว
ได้แก่ การที่ครัวเรือนที่มีผู้นำเพศหญิงมักเป็นครัวเรือนที่ผู้นำเพศชายได้ไปประกอบอาชีพยังสถานที่อื่น ซึ่งมักส่งเงินบางส่วน
กลับไปยังครอบครัวที่ภูมิลำเนาเดิมของตน และเป็นเหตุให้คุณภาพชีวิตของครอบครัวดังกล่าวอาจอยู่เหนือระดับเส้นความยากจน
จึงมัก ไม่ถูกจัดเป็นคนจน

3. อายุของผู้นำครอบครัว โดยทั่วไปแล้วอายุของผู้นำครอบครัวมีส่วนเพิ่มความเสี่ยงต่อโอกาสตกเป็นคนจนของสมาชิกในครอบครัว
(ค่าความเสี่ยงเพิ่มขึ้น 0.0003) อันน่าจะเป็นผลจากศักยภาพในการหารายได้ของผู้นำครอบครัวซึ่งมักลดลง เมื่อมีอายุเพิ่มขึ้น

4. ที่อยู่อาศัย แม้กลุ่มคนจนส่วนใหญ่ของประเทศจะกระจุกตัวอยู่ในภาคชนบท ผลจากการประมาณการพบว่า การอาศัยอยู่ในเมือง
มีส่วนช่วยลดความเสี่ยงต่อการตกเป็นคนจนได้เพียงเล็กน้อย (ความเสี่ยงลดลง 0.013) หลังจากที่ได้ควบคุมอิทธิพล จากปัจจัย
ตัวอื่น ๆ เช่น การศึกษาของคนในเมืองที่มักสูงกว่าคนในชนบท หรืออาชีพของคนในเมืองที่มักเป็นอาชีพค้าขาย หรือรับจ้าง
ไม่ใช่อาชีพ เกษตรกรรม เช่น คนส่วนใหญ่ในชนบทให้คงที่แล้ว

5. ขนาดของครัวเรือน ขนาดของครัวเรือนมีส่วนเพิ่มความเสี่ยงต่อการตกเป็นคนจนค่อนข้างชัดเจน (ความเสี่ยงเพิ่มขึ้น 0.0162)
กล่าวคือสมาชิกในครัวเรือนที่เพิ่มขึ้นคนหนึ่งจะเพิ่มความเสี่ยงของการตกเป็นคนจนให้กับสมาชิกทุกคนในครัวเรือนประมาณ
0.0162 เหตุผลประการหนึ่งอาจเป็นเพราะสมาชิกที่เพิ่มขึ้นมักอยู่ในวัยเด็กซึ่งไม่สามารถประกอบอาชีพที่สามารถหารายได้
ได้ตามควร จึงเป็นการเพิ่มสัดส่วนจำนวนผู้ที่ไม่สามารถหารายได้ในครอบครัวต่อจำนวนผู้มีรายได้และก่อให้เกิดภาระทางการเงิน
แก่สมาชิกคนอื่นในที่สุด

6. อายุของสมาชิกในครอบครัว หากสัดส่วนสมาชิกในครัวเรือนที่มีอายุระหว่าง 15-24 ปีเพิ่มขึ้น จะเพิ่มความเสี่ยงต่อการตกเป็น
คนจน ซึ่งอาจเป็นผลจากการที่ผู้อยู่ในช่วงอายุนี้ยังไม่สามารถหารายได้มากนัก และเป็นภาระทางการเงินแก่สมาชิกคนอื่น
ในครอบครัว ในส่วนของครัวเรือนที่มีสัดส่วนสมาชิกอายุตั้งแต่ 25 ปีขึ้นไปค่อนข้างมาก จะลดความเสี่ยงต่อการตกเป็นคนจน
โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากสัดส่วนของสมาชิกผู้มีอายุตั้งแต่ 60 ปี ขึ้นไปเพิ่มขึ้น จะช่วยลดความเสี่ยงต่อการตกเป็นคนจนได้มากที่สุด
ผลที่ได้ในเชิงประจักษ์ดังกล่าว อาจตรงข้ามกับสามัญสำนึกโดยทั่วไปที่ว่าครัวเรือนที่มีผู้ชราอาศัยอยู่มากน่าที่จะมีโอกาสตกเป็น
คนจนมากขึ้น เนื่องจากมีศักยภาพในการหารายได้ที่ลดลง อย่างไรก็ตามเหตุผลประการหนึ่งที่มีส่วนช่วยอธิบายลักษณะที่พบข้างต้น
ได้แก่ การที่ครัวเรือนที่มีผู้สูงอายุอาศัยอยู่มากมักเป็นครัวเรือนขนาดใหญ่ที่อยู่กันเป็นระบบเครือญาติ ซึ่งมักเป็นครอบครัวในชนบท
ที่มีฐานะดีพอสมควร จึงมักไม่ใช่ครอบครัวที่ยากจน

7. เพศของสมาชิกในครอบครัว สัดส่วนของสมาชิกเพศหญิงในครอบครัวที่เพิ่มขึ้นจะมีส่วนช่วยลดความเสี่ยงต่อการตกเป็นคนจน
ได้ค่อนข้างมากถึงประมาณ 0.0278 อันน่าจะเป็นผลจากการที่เพศหญิงสามารถเข้าสู่ตลาดแรงงานบางประเภทได้ง่ายกว่าเพศชาย
เช่น การบริการและการรับจ้างตามสถานที่อยู่อาศัย เป็นต้น ซึ่งมักให้ค่าตอบแทนสูงกว่าอาชีพเกษตรกรรมในเขตชนบท
โดยเปรียบเทียบ

กลุ่มตัวแปรที่รัฐสามารถเข้าแทรกแซงได้ในเชิงนโยบาย คือ เป็นตัวแปรที่เกี่ยวข้องกับนโยบายภาครัฐ อาทิ ระดับการศึกษาของ
หัวหน้าครอบครัวหรือสมาชิกในครัวเรือน การเข้าถึงบริการสาธารณะต่าง ๆ เช่น จำนวนสถานพยาบาลในพื้นที่ การเข้าถึงแหล่งน้ำ
เพื่อการบริโภคหรือการเกษตร และงบประมาณต่อประชากรในจังหวัด เป็นต้น ตัวแปรในกลุ่มนี้ช่วยให้รัฐได้ทราบถึงประเภท
และประสิทธิภาพของนโยบายและมาตรการของรัฐที่สามารถแก้ปัญหาความยากจน ซึ่งจะเป็นประโยชน์ในการจัดลำดับ
ความสำคัญของแต่ละนโยบายและมาตรการต่อไป

1. การศึกษา การศึกษายังคงเป็นปัจจัยที่สำคัญที่สุดในการลดความเสี่ยงต่อโอกาสตกเป็นคนจนจากการประมาณการพบว่า
เมื่อเทียบกับผู้ไม่ได้รับการศึกษาใด ๆ เลย หากสมาชิกในครอบครัวได้รับการศึกษาสูงสุดในระดับประถมศึกษา จะช่วยลด
ความเสี่ยงต่อความยากจนประมาณ 0.0144 และการศึกษาในระดับที่สูงยิ่งขึ้น จะช่วยลดความเสี่ยงต่อความยากจนได้มากขึ้น
เรื่อยๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการศึกษาในระดับอุดมศึกษาจะช่วยลดความเสี่ยงได้มากซึ่งนับเป็นปัจจัยที่มีประสิทธิภาพ
ในการลดความยากจน สูงสุด

2. การเข้าถึงบริการสาธารสุข เครื่องชี้วัดระดับการเข้าถึงบริการสาธารณสุขของครัวเรือนประการหนึ่ง ได้แก่ สัดส่วนเตียงใน
โรงพยาบาลต่อประชากร 1,000 คน ในจังหวัดที่ตนอาศัยอยู่ โดยจากการประมาณการพบว่าสัดส่วนเตียงในโรงพยาบาล
ต่อประชากร 1,000 คน ในจังหวัดที่เพิ่มขึ้น จะลดความเสี่ยงต่อการตกเป็นคนจนได้ประมาณ 0.0302 อย่างไรก็ตาม
เป็นที่น่าสังเกตว่าความสัมพันธ์ดังกล่าวน่าจะเป็นเพียงแค่ความสัมพันธ์ที่มักเกิดขึ้นโดยทั่วไป มากกว่าที่จะเป็นสาเหตุที่แท้จริง
ของความยากจน เนื่องจากสถานพยาบาลขนาดใหญ่มักตั้งอยู่ในจังหวัดขนาดใหญ่ ซึ่งประชาชนในตัวจังหวัดมักมีรายได้เฉลี่ย
สูงกว่าในจังหวัดเล็ก ผู้ที่สามารถเข้าถึงบริการสาธารณสุขได้ง่าย จึงมักมีความเสี่ยงต่อโอกาสตกเป็นคนจนน้อยกว่า
ผู้สามารถเข้าถึงบริการสาธารณสุขได้ยาก

3. การเข้าถึงแหล่งน้ำเพื่อการเกษตร จากการที่คนจนจำนวนมากกระจุกตัวอยู่ในภาคเกษตรการเข้าถึงแหล่งน้ำเพื่อการเกษตร
จึงเป็นปัจจัยที่สำคัญประการหนึ่งที่ส่งผลกระทบต่อโอกาสตกเป็นคนจน โดยจากการศึกษาพบว่าหากสัดส่วนหมู่บ้านที่ขาดแคลนน้ำ
เพื่อการเกษตรในจังหวัดเพิ่มขึ้น จะเพิ่มความเสี่ยงในการตกเป็นคนจนของสมาชิกในครัวเรือนที่อาศัยอยู่ในจังหวัดนั้น ประมาณ
0.0003

4. การเข้าถึงระบบคมนาคม ระบบการคมนาคมเป็นปัจจัยสำคัญต่อโอกาสการเข้าถึงสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอื่นๆ
โอกาสในการได้รับการศึกษาและการเพิ่มรายได้จากการขายสินค้าต่างๆ ที่ผลิตได้ จากการศึกษาพบว่าหากสัดส่วนหมู่บ้าน
ที่มีระบบคมนาคมต่ำมากเพิ่มขึ้นในจังหวัดหนึ่ง จะเพิ่มความเสี่ยงในการตกเป็นคนจนของสมาชิกในครัวเรือนที่อาศัยอยู่ใน
จังหวัดนั้นประมาณ 0.0014

5. งบประมาณต่อประชากรในจังหวัดที่อาศัยงบประมาณต่อประชากรรายจังหวัดเป็นปัจจัยที่มีผลกระทบที่สำคัญต่อโอกาสตกเป็น
คนจนของบุคคล โดยงบประมาณต่อประชากรที่เพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 1 จะสามารถลดความเสี่ยงต่อการตกเป็นคนจนได้มากถึง
0.0259 ซึ่งแสดงให้เห็นถึงผลของตัวคูณของงบประมาณ (budget multiplier effect) ในระดับจังหวัดของประเทศไทยที่มี
ประสิทธิภาพในการแก้ปัญหาความยากจนค่อนข้างสูง

6. การขยายตัวของรายได้เฉลี่ยต่อประชากรในจังหวัด การขยายตัวทางเศรษฐกิจเมื่อพิจารณาจากการขยายตัวของรายได้เฉลี่ย ต่อประชากร ในจังหวัดที่ครัวเรือนนั้นอาศัยอยู่มีส่วนสำคัญ ในการลดความเสี่ยงในการเป็นคนจนของสมาชิกในครัวเรือนประมาณ 0.0041 ซึ่งคิดเป็นความยืดหยุ่นของการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ที่มีต่อการแก้ไขปัญหาความยากจน ประมาณ 0.10 ซึ่งแสดงให้เห็นว่าการขยายตัวของรายได้เฉลี่ยต่อประชากรในจังหวัดร้อยละ 1 ของรายได้เฉลี่ยเดิม จะสามารถลดความยากจน ในจังหวัดนั้นได้ประมาณร้อยละ 0.1 ของระดับความยากจนเดิม

สาเหตุของความยากจนจากการวิเคราะห์โดยวิธีการประเมินปัญหาแบบมีส่วนร่วม

วิธีการศึกษานี้มีลักษณะเด่นคือเป็นวิธีที่เปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้/เสียทุกกลุ่ม สามารถแสดงออกซึ่งความคิดเห็นของตนเอง
อย่างเสรีและมีส่วนร่วมในขั้นตอนต่างๆ ของการศึกษา และเป็นวิธีการศึกษาที่มอบอำนาจแกผู้เข้าร่วมในการดำเนินการและพัฒนา
ความสามารถและทักษะในการติดตามผลอย่างต่อเนื่อง จากการศึกษาพบว่าสาเหตุของความยากจนมีดังนี้

ปัจจัยภายใน ได้แก่สาเหตุจากตัวบุคคลหรือจากสมาชิกในครอบครัว ดังนี้
1. คนจนส่วนใหญ่มีรายรับน้อยกว่ารายจ่าย เพราะประกอบอาชีพที่ไม่มั่นคงหรือมีรายได้น้อย
2. คนจนส่วนใหญ่ขาดความรู้และความสามารถในการจัดการการผลิตและการลงทุนโดยเฉพาะเรื่องการออมทรัพย์ เนื่องจากคนจน
ส่วนใหญ่มีการศึกษาในระดับประถมศึกษา ทำให้มีทางเลือกในการประกอบอาชีพน้อย หรือขาดโอกาสในการเข้าถึงแหล่งเงินทุน
เนื่องจากขาดสินทรัพย์ในการค้ำประกัน และมักถูกมองว่าเป็นกลุ่มที่เสี่ยงต่อการขาดทุนสูง

3. คนจนส่วนใหญ่มีนิสัยหรือยึดทัศนคติที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาตนเอง เช่น มีนิสัยเกียจคร้านและไม่พึ่งพาตนเอง ใช้จ่าย
อย่างฟุ่มเฟือย รักความสบาย (จึงไม่นิยมทำงานในภาคเกษตรกรรม เพราะเห็นเป็นงานที่หนักแต่มีรายได้น้อย)

4. คนจนส่วนใหญ่มีภาระที่ต้องรับผิดชอบสูง เนื่องจากครอบครัวคนจนมักมีลูกมากหรือสมาชิกในครอบครัวส่วนใหญ่ที่ไม่สามารถ
พึ่งพาตนเองได้ เนื่องจากพิการหรือเจ็บป่วย

5. คนจนส่วนใหญ่มีภาระด้านหนี้สิน ที่ตกทอดลงมาตั้งแต่รุ่นพ่อแม่ ทำให้อับจนหนทางมากขึ้น

1. สภาพแวดล้อมภายในชุมชนไม่น่าอยู่และไม่ถูกสุขลักษณะ ทำให้เป็นแหล่งแพร่ของเชื้อโรค ส่งผลให้คนในชุมชน
มีสุขภาพอ่อนแอและมีประสิทธิภาพในการทำงานลดลง ขณะที่ในบางชุมชนประสบกับปัญหาอาชญากรรม และยาเสพติด
ทำให้อัตราความเสี่ยง ในการดำรงชีวิตของคนในชุมชนมีสูง

2. ชุมชนขาดกระบวนการเรียนรู้การบริหารจัดการองค์กรภายในชุมชน เพราะขาดความช่วยเหลือซึ่งกันและกันในการแลกเปลี่ยน
ประสบการณ์ ขาดการเรียนรู้ต้นแบบจากชุมชนที่เข้มแข็งและขาดข้อมูลข่าวสาร

1. ความแปรปรวนของสภาพภูมิอากาศ และภัยธรรมชาติ
2. วิกฤตเศรษฐกิจ และความแปรปรวนของราคาผลผลิตในตลาดโลก
3. ความทรุดโทรม/ร่อยหรอของแหล่งทรัพยากร

นโยบายภาครัฐในอดีตที่มีผลลบต่อคนจน

1. นโยบายที่ไม่สอดคล้องกับความต้องการของคนจน

1.1 นโยบายด้านการศึกษาไม่สอดคล้องกับการดำเนินชีวิตของคนจน เช่น นโยบายที่รัฐส่งเสริมเป็นนโยบายเน้นความรู้ ตามที่
กำหนดไว้ในหลักสูตรตายตัวหรือเป็นความรู้ในแง่ทฤษฎีที่ไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงหรือไม่มีประโยชน์ต่อการดำเนินชีวิต
ประจำวันของคนจน

1.2 นโยบายที่ไม่เอื้อต่อการเข้าถึงทรัพยากรของคนในท้องถิ่น เช่น พรบ.ป่าสงวน ที่ทำให้คนจนไม่สามารถเข้าถึงทรัพยากร
ในท้องถิ่นของตน หรือเข้ามีส่วนร่วมในการอนุรักษ์ทรัพยากรท้องถิ่นได้

2. นโยบายที่สร้างความไม่สมดุลระหว่างภาคเกษตรกรรมและภาคอุตสาหกรรม

2.1 แนวทางการพัฒนาที่ให้ความสำคัญกับภาคอุตสาหกรรมมากกว่าภาคเกษตรกรรม ทำให้คนจน (โดยเฉพาะในชนบท)
ไม่เห็นความสำคัญของการทำการเกษตร อันเป็นอาชีพหลักของประชากรในประเทศ

2.2 แนวทางการพัฒนามุ่งสร้างความเจริญในเมืองมากกว่าในชนบท ทำให้คนจนในชนบทส่วนใหญ่อพยพเข้ามาหางานทำในเมือง
ทำให้เกิดความไม่สมดุลและเป็นปัญหาต่อการพัฒนาเช่น เกิดปัญหาด้านที่อยู่อาศัยหรือชุมชนแออัดในเมือง ขณะที่พื้นที่ในชนบท
ถูกทิ้งให้รกร้าง

3.1 นโยบายเอื้อประโยชน์ต่อนักลงทุนรายใหญ่ เช่น นโยบายด้านแรงงานต่างด้าว ที่รัฐมุ่งสนองผลประโยชน์ของนักลงทุนรายใหญ่
ที่ต้องการให้มีการโยกย้ายแรงงานต่างด้าวอย่างเสรีเพื่อลดต้นทุนในการผลิต ทำให้แรงงานเหล่านี้มาแย่งชิงโอกาสของแรงงาน
คนจนที่เป็นคนไทย

3.2 นโยบายเอื้อประโยชน์ต่อผู้มีอิทธิพลและนักการเมือง เช่น การที่กลุ่มนักการเมืองและผู้มีอิทธิพลใช้อำนาจอิทธิพลที่มีอยู่
ให้นักธุรกิจเช่าที่ดินที่อยู่ในความดูแลของหน่วยงานราชการแทนที่จะมาจัดสรรให้เป็นที่อยู่ของคนจน

4.1 นโยบายที่ก่อให้เกิดความเสื่อมโทรมต่อทรัพยากรธรรมชาติ เช่น นโยบายส่งออกพืชเชิงเดี่ยว ทำให้ชาวบ้านหันมาปลูก พืชเชิงเดี่ยวเพื่อผลกำไรทางเศรษฐกิจ ซึ่งก่อให้เกิดความเสื่อมโทรมของทรัพยากรดิน

4.2 นโยบายที่ขาดการวางแผนในระยะยาว เนื่องจากการดำเนินงานของรัฐส่วนใหญ่ขาดการ ติดตามประเมินผล
และขาดการวางแผนแก้ปัญหาในระยะยาว

4.3 การขาดมาตรการในการควบคุมการใช้ทรัพยากรธรรมชาติโดยหน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐขาดมาตรการในการควบคุมการใช้
ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมร่วมกัน

4.4 นโยบายที่สร้างนิสัย "การรอรับความช่วยเหลือ" จากภาครัฐ เช่น นโยบายหาเสียงของนักการเมืองมีส่วนสร้างนิสัย
"การรอรับความช่วยเหลือ" จากภาครัฐในหมู่คนจน

5.1 การขาดบูรณาการในการแก้ไขปัญหาระหว่างหน่วยงาน ทำให้การดำเนินงานแก้ปัญหาของหน่วยงานต่างๆ ไม่สอดคล้อง
หรือซ้ำซ้อนกัน

5.2 งบประมาณช่วยเหลือมีจำกัด หรือมีการเล่นพรรคเล่นพวกในการจัดสรรงบประมาณ

5.3 วิธีการเผยแพร่ข้อมูลไม่มีประสิทธิภาพในการเข้าถึงกลุ่มเป้าหมาย

5.4 การดำเนินการของรัฐไม่เอื้อต่อการมีส่วนร่วมของประชาชน เนื่องจากรัฐเคยชินกับบทบาทของการเป็นผู้สั่งการ

สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) สรุปสาเหตุของความยากจนในแต่ละภาคไว้ดังนี้

สาเหตุของความยากจนดักดานในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ (พิทักษ์สิทธิ์และคณะ2543)

พื้นฐานของครัวเรือนมีฐานะยากจน พี่น้องมาก มีอัตราส่วนผู้เป็นภาระสูง ระดับการศึกษาต่ำขาดผู้นำครอบครัว การวางแผนจัดการ
ชีวิตไม่ดี การไม่มีที่ดินของตนเองหรือมีที่ดินน้อย การวางแผนจัดการที่ดินไม่ดีทำให้ประสิทธิภาพการผลิตต่ำ ขาดการเข้าถึง
แหล่งข้อมูลและขอความช่วยเหลือจากหน่วยงาน การไม่ได้รับโอกาสจากสังคมเท่าที่ควรอาชีพที่ทำไม่แน่นอน และมีชั่วโมง
การทำงานต่ำ ตลอดจนมีความพิการและเจ็บป่วยเรื้อรังสูง การศึกษาสาเหตุของความยากจนโดยใช้แบบจำลองโลจิต พบว่า
ปัจจัยที่มีผลต่อความยากจน ได้แก่ จำนวนวันทำงานของสมาชิกในครัวเรือน อายุของหัวหน้าครัวเรือน และมูลค่าทรัพย์สิน (บ้าน)
ของครัวเรือน

สาเหตุของความยากจนดักดานในภาคใต้ (ศิริรัตน์และคณะ 2543)

ไม่มีงาน ขาดแคลนทรัพย์สินและมีลูกมาก สาเหตุของความยากจนจากข้อมูลเชิงปริมาณ คือ โอกาสและความสามารถ
ในการทำงาน การขาดแคลนทุนและทรัพย์สิน หนี้สินมาก ปัญหาเกี่ยวกับลูก

สาเหตุของความยากจนดักดานในภาคกลาง (สมจินต์และคณะ 2543)

• การขาดที่ดินทำกิน ทำให้ไม่มีทางเลือกในการประกอบอาชีพ ต้องไปทำงานรับจ้างแต่ไม่มีการศึกษาหรือการอบรม จึงมีงานทำ
ไม่เต็มที่ รายได้น้อย เงินออมไม่มี จึงไม่มีโอกาสฟื้นตัว
• มีที่ดินไม่ใหญ่มากหรือต้องไปเช่าที่ดิน จึงไม่ต้องการลงทุนเพื่อปรับที่ดิน ทำให้การผลิตไม่มีประสิทธิภาพ ผลผลิตน้อย
ต้นทุนต่อหน่วยสูง รายได้สุทธิไม่มีหรือมีน้อย ไม่มีโอกาสฟื้นตัว
• ขาดการศึกษาอบรม ไม่ค่อยมีงานรองรับ ไม่เห็นทางที่จะประกอบอาชีพที่มีรายได้สม่ำเสมอ การรับจ้างทั่วไปไม่แน่นอน
ชั่วโมงการทำงานต่ำ รายได้น้อยและรายได้ทางการเกษตรไม่มีเสถียรภาพ ค่าใช้จ่ายสูงหนี้สินมาก ไม่มีโอกาสฟื้นตัว
• ภาระในการเลี้ยงดูสมาชิกในครัวเรือนสูงทั้งด้านสุขภาพและการครองชีพ รายจ่ายครัวเรือนสูงไม่อาจมีเงินออมได้
• ผู้นำครัวเรือนมองไม่เห็นทางออก ไม่มีความหวัง จึงขาดพลังที่จะคิดไปข้างหน้า คิดเพียงให้อยู่รอดไปแต่ละวัน

ในปัจจุบันทั้งธนาคารโลก และประเทศไทยได้เน้นมาแก้ไขปัญหาความยากจนที่เกิดจากปัจจัยภายในบุคคล โดยการเปิดโอกาส
ด้านต่างๆ ให้กับคนจนมากขึ้น ทั้งโอกาสทางสังคม โดยการสร้างระบบประกันสังคมและระบบตาข่ายความคุ้มครองทางสังคมต่างๆ
ขยายโอกาสทางเศรษฐกิจโดยการพัฒนาและส่งเสริมอาชีพ พัฒนาตลาด และให้เงินทุนกู้ยืมต่าง ๆ รวมถึงโอกาสทางการเมือง
ในแง่ของการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น ให้ท้องถิ่นเรียนรู้ในการแก้ไขปัญหาความยากจนด้วยตนเองมากขึ้น ส่วนปัญหาที่เกิดจาก
ปัจจัยภายนอกแก้ไขโดยการบูรณาการแผนงานและงบประมาณต่างๆ เข้าด้วยกัน เพื่อความเป็นเอกภาพและประสิทธิภาพ
ในการดำเนินการ นอกจากนี้การพัฒนาเศรษฐกิจจะสร้างความสมดุลโดยรักษาเศรษฐกิจในระดับมหภาคให้มีเสถียรภาพ
และมุ่งเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจในระดับฐานรากให้สามารถพึ่งตนเองได้อย่างยั่งยืน

แนวทางการแก้ไขปัญหาความยากจนโดย สศช.

1. การส่งเสริมนโยบายเศรษฐกิจมหภาคให้เอื้อต่อการแก้ไขปัญหาความยากจน

1.1 ส่งเสริมนโยบายการพัฒนาประเทศที่สมดุล โดยการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจเพื่อให้เศรษฐกิจฐานรากมีความเข้มแข็ง
สามารถพึ่งตนเองได้มากขึ้น

1.2 ส่งเสริมการเจริญเติบโตของภาคเศรษฐกิจที่คนจนส่วนใหญ่พึ่งพิง เช่น ภาคเกษตรกรรม อุตสาหกรรมการเกษตร
ภาคการก่อสร้างและภาคบริการ

1.3 ส่งเสริมนโยบายการเงินและการคลัง เช่น มาตรการภาษีที่เอื้อต่อวิสาหกิจ ชุมชน และระบบสินเชื่อรายย่อย (micro credit)
การพิจารณาจัดเก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า และการเพิ่มรายจ่ายภาครัฐในการจัดบริการพื้นฐานทางสังคมแก่คนจน
และผู้ด้อยโอกาส

1.4 ส่งเสริมนโยบายการค้าและการเงินระหว่างประเทศ เช่น ส่งเสริมการเปิดเสรีและการเจรจาการค้าที่ส่งผลดีแก่ภาคเกษตร
และแรงงาน การลงทุนในสาขาที่เอื้อประโยชน์ต่อการแก้ไขปัญหาความยากจน ได้แก่ กิจการที่มีมูลค่าเพิ่มแก่ผลผลิตภาคเกษตร
และกิจการที่มีเทคโนโลยีระดับกลางที่จ้างแรงงานฝีมือระดับต่ำไปฝึกอบรม

2.1 พัฒนากระบวนการเรียนรู้ เช่น การเปิดเวทีประชาคมท้องถิ่น การขยายเครือข่ายและศูนย์การเรียนรู้ของชุมชน การถ่ายทอด
ความรู้จากปราชญ์ชาวบ้าน

2.2 พัฒนาเศรษฐกิจฐานรากให้เข้มแข็ง เช่น ส่งเสริมการรวมกลุ่มอาชีพที่สอดคล้องกับศักยภาพ ภูมิปัญญา และวัฒนธรรมท้องถิ่น
ส่งเสริมการทำเกษตรแบบยั่งยืน การพัฒนาผลิตภัณฑ์สู่ตลาดภายใน/ต่างประเทศ ส่งเสริมการระดมเงินออมในชุมชน
และสนับสนุนการใช้กระบวนการสหกรณ์

2.3 ปรับใช้ภูมิปัญญาท้องถิ่นกับเทคโนโลยีสมัยใหม่อย่างเหมาะสม เช่น การประยุกต์ใช้ภูมิปัญญาท้องถิ่น เชื่อมโยงกับการผลิต
และการพัฒนาในสาขาต่างๆ การวิจัยและพัฒนาต่อยอดภูมิปัญญาท้องถิ่นให้เกิดเทคโนโลยีและนวัตกรรมที่เหมาะสม
สามารถถ่ายทอดเชื่อมโยงสู่ชุมชนได้

2.4 เสริมสร้างความเข้มแข็งของชุมชน เช่น การส่งเสริมการรวมตัวของชุมชนและประชาสังคม การมีแผนชุมชนอย่างเป็นองค์รวม
ที่มุ่งการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่เป็นหลัก

3. การพัฒนาระบบคุ้มครองทางสังคมและผู้ด้อยโอกาส

3.1 การพัฒนาระบบบริการทางสังคมให้เข้าถึงกลุ่มคนจนและผู้ด้อยโอกาส เช่น ขยายขอบเขตการประกันสังคมให้ครอบคลุม
แรงงาน นอกระบบและการประกันการว่างงาน ปรับกฎระเบียบข้อบังคับที่เป็นอุปสรรคต่อการเข้าถึงบริการของคนจน
และผู้ด้อยโอกาส

3.2 การจัดสวัสดิการสังคมให้มีความสอดคล้องกับปัญหาของกลุ่มเป้าหมายยากจนและผู้ด้อยโอกาส เช่น ส่งเสริมบทบาทของ อบต.
องค์กรชุมชนและสถาบันต่าง ๆ ในชุมชนในการจัดสวัสดิการโดยใช้ทุนที่มีอยู่ในรูปแบบต่าง ๆ ของท้องถิ่น ปรับปรุง
กองทุนหมุนเวียน ที่มีอยู่ในระดับตำบลให้มีเอกภาพ ส่งเสริมการจัดตั้งกองทุน

4.1 การเตรียมความพร้อมในการสร้างหลักประกันทางสางคมแก่ประชากรแต่ละช่วงวัย โดยเฉพาะการเตรียมความพร้อมและดูแล
กลุ่มผู้สูงอายุ เช่น การประกันชราภาพโดยสมัครใจและโดยการบังคับ การส่งเสริมกองทุนสำรองเลี้ยงชีพเพื่อให้มี การประกันตน
สำหรับกลุ่มต่าง ๆ พิจารณากำหนดมาตรการลดหย่อนทางภาษีเงินได้แก่ครอบครัวที่ดูแลผู้ด้อยโอกาสในครอบครัว

5.1 ส่งเสริมให้ชุมชนมีบทบาทในการบริหารจัดการทรัพยากรในท้องถิ่น เช่น การกระจายอำนาจการบริหารจัดการสิ่งแวดล้อม
และการเงินการคลังให้ท้องถิ่น

5.2 เร่งรัดการแก้ไขปัญหาอย่างเป้นธรรมในเรื่องที่ดินทำกินและการจัดสรรน้ำ เช่น การกระจายการถือครองที่ดินและปฏิรูปที่ดิน
แก่เกษตรกรรายย่อยที่ยากจน การบริหารจัดการแหล่งน้ำที่มีอยู่ให้มีการนำมาใช้ประโยชน์ด้านเกษตรกรรม การผลิต การบริโภค
อย่างเต็มประสิทธิภาพ

5.3 ปรับปรุงและเร่งรัดกฏหมายที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เช่น พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ
พ.ร.บ.การประมง เป็นต้น

5.4 สร้างกลไกแก้ไขปัญหาข้อขัดแย้งจากกรแย่งชิงทรัพยากร เช่น การมีเวทีเปิดรับฟังความคิดเห็นของประชาชน การเร่งรัดให้มี
สถาบันท้องถิ่นหรือคณะผู้ทรงคุณวุฒิในท้องถิ่นทำหน้าที่แก้ไขปัญหา

6. การปรับปรุงระบบบริหารภาครัฐเพื่อแก้ไขปัญหาความยากจน

6.1 การปรับกระบวนทัศน์และบทบาทหน่วยงานภาครัฐ ทั้งหน่วยงานส่วนกลางและระดับท้องถิ่นในการแก้ไขปัญหาความยากจน
จากการกำกับ ควบคุม มาเป็นการอำนวยความสะดวก สนับสนุนการสร้างความเข้มแข็งของชุมชน และเครือข่ายชุมชน

6.2 การจัดทำแผนงาน/โครงการที่มีลักษณะเป็นองค์รวม โดยมีการประสานงานระหว่างหน่วยงานภาครัฐและภาคีการพัฒนา
เพื่อจัดลำดับความสำคัญของโครงการและลดความซ้ำซ้อนในการดำเนินงานและใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ

6.3 ปรับปรุงระบบงบประมาณ โดยเน้นผลงานและสนับสนุนการจัดสรรงบประมาณในลักษณะเน้นการอุดหนุนแก่ชุมชน

6.4 จัดทำโครงการใหม่ ๆ เช่น โครงการต่อยอดนโยบายต่าง ๆ ของรัฐบาล โครงการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าแก่ผู้ด้อยโอกาส
ในกลุ่มต่าง ๆ ที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจ

แผนภาพแสดงแนวทางการแก้ไขปัญหาความยากจนของ สศช.

ที่มา : สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (2545)

แนวทางการแก้ไขปัญหาความยากจนของ สกว.

การแก้ไขปัญหาความยากจนดักดานภาคตะวันออกเฉียงเหนือควรทำในสองลักษณะ คือ การช่วยเหลือในลักษณะการสงเคราะห์
แบบให้เปล่า ได้แก่ กลุ่มที่พิการ เจ็บป่วยเรื้อรัง อยู่คนเดียว สูงอายุ ไม่มีบุตรหลาน หรือบรรเทาความเดือนร้อนเฉพาะหน้า เช่น
การให้การรักษาพยาบาลฟรี การให้เงินสงเคราะห์ การซ่อมแซมบ้านเรือน การสร้างส้วม ติดตั้งไฟฟ้า ประปา ภาชนะเก็บน้ำฝน
และการให้ทุนการศึกษาแก่บุตร

การช่วยเหลือเพื่อเพิ่มศักยภาพของคนจนเพื่อการพึ่งพาตนเองในระยะยาว ควรแบ่งการช่วยเหลือออกเป็นสี่กลุ่ม คือ

1. กลุ่มที่ไม่มีที่ดิน ส่วนใหญ่มีอาชีพรับจ้าง ต้องหาความต้องการที่แท้จริงตามข้อจำกัดของทรัพยากร มีการรวมกลุ่ม
กระจายอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานสู่ภูมิภาค ส่งเสริมระบบรับงานไปทำที่บ้าน สร้างธุรกิจชุมชน ธุรกิจต่อเนื่อง จัดหากองทุน
ดอกเบี้ยต่ำและอบรมวิชาชีพ การแก้ไขปัญหาความยากจนดักดานภาคใต้ ควรเน้นเรื่องการบริหารจัดการที่ดี การมีส่วนร่วม
ของประชาชน และการดำรงไว้ซึ่งค่านิยมและความเข้มแข็งของชุมชน

2. กลุ่มที่ดินน้อย ควรยึดแนวทางการพัฒนาแบบเศรษฐกิจพอเพียง หาความต้องการที่แท้จริงเพิ่มศักยภาพในการจัดการดิน น้ำ
พันธุ์พืช พันธุ์สัตว์

3. กลุ่มที่มีที่ดินปานกลาง ควรใช้แนวทางแรกผสมผสานกับแนวทางเกษตรทฤษฎีใหม่ตามความเหมาะสมของพื้นที่ เพิ่มในเรื่อง
การให้ความรู้ด้านการจัดการผลผลิตหลังเก็บเกี่ยว การแปรรูปเพื่อเพิ่มมูลค่า การสร้างเครือข่ายธุรกิจสินค้าเกษตร ตลาดกลาง
สภาการตลาดและตลาดซื้อขายล่วงหน้า

4. กลุ่มที่มีที่ดินมาก ควรเน้นการผลิตให้มีประสิทธิภาพ ต้นทุนต่ำ ผลิตตามความต้องการของตลาด และให้ความรู้เช่นเดียวกับ
กลุ่มที่สอง

ข้อเสนอในการลดความยากจนของธนาคารโลก (2000)

การสร้างโอกาส โดยการขยายโอกาสทางเศรษฐกิจสำหรับคนจนโดยกระตุ้นเศรษฐกิจส่วนรวม เสริมสร้างเพิ่มพูนสินทรัพย์
ของคนจน เช่น ที่ดินและการศึกษา และเพิ่มผลตอบแทนจากสินทรัพย์ด้วยการทำงานที่เกี่ยวข้องและไม่เกี่ยวข้องกับกลไกตลาด

การเสริมสร้างสิทธิและอำนาจของคนจน โดยทำให้กฎระเบียบของสถาบันของรัฐมีความรับผิดชอบต่อสังคม และตอบสนอง
ต่อคนจนมากขึ้น ส่งเสริมให้คนจนเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการทางการเมืองและการตัดสินใจระดับท้องถิ่น ตลอดจน
ขจัดอุปสรรคทางสังคมที่เลือกปฏิบัติต่อผู้หญิง ชนกลุ่มน้อย เชื้อชาติศาสนา และสถานะทางสังคม

การเสริมสร้างความมั่นคง โดยการสร้างภูมิคุ้มกันให้แก่คนจนที่จะต่อสู้กับความเจ็บป่วย วิกฤตเศรษฐกิจ การเพาะปลูกล้มเหลว
และความยุ่งยากจากนโยบาย ภัยธรรมชาติและความรุนแรง ควบคู่ไปกับการช่วยให้คนจนสามารถยืดหยัดต่อสู้กับวิกฤตอื่นๆ
ด้วยตนเอง รวมทั้งการจัดให้มีตาข่ายคุ้มครองทางสังคม (social safty net) ที่มีประสิทธิภาพเพื่อลดผลกระทบของภัยพิบัติ
ทั้งระดับบุคคลและระดับชาติ

ปี	เส้นความ- ยากจน (บาท/เดือน)	จำนวน คนจน (ล้านคน)	สัดส่วน คนจน (ร้อยละ)	ร้อยละของความยากจน จำแนกตามภูมิภาค
ปี	เส้นความ- ยากจน (บาท/เดือน)	จำนวน คนจน (ล้านคน)	สัดส่วน คนจน (ร้อยละ)	กลาง	เหนือ	อีสาน	ใต้	กทม./ ปริมณฑล
2531	473	17.9	32.6	26.6	32.0	48.4	32.5	6.1
2533	522	15.3	27.2	22.3	23.2	43.1	27.6	3.5
2535	600	13.5	23.2	13.3	22.6	39.9	19.7	3.5
2537	636	9.7	16.3	9.2	13.2	28.6	17.3	0.9
2539	737	6.8	11.4	6.3	11.2	19.4	11.5	0.6
2541	878	7.9	13.0	7.0	9.1	23.2	14.8	0.6
2542	886	9.9	15.9	6.8	10.6	30.8	15.7	0.2
2543	882	8.9	14.2	5.4	12.2	28.1	11.0	0.4
2544	916	8.2	13.0	4.6	10.6	24.5	13.5	0.8

จังหวัด	สัดส่วนคนจน (864 บาท/คน/เดือน)			หมู่บ้านที่มีรายได้เฉลี่ยต่ำกว่า 20,000 บาท/คน/ปี
จังหวัด	ต่อคนจนทั้งประเทศ	ภาวะความยากจนสะสม	ต่อประชากรในจังหวัด	ต่อหมู่บ้านยากจนทั้งประเทศ	ต่อหมู่บ้านทั้งจังหวัด
นครราชสีมา	6.363	6.363	21.31	5.293	80.94
สุรินทร์	6.188	12.551	41.00	3.603	90.02
อุดรธานี	5.687	18.238	34.48	2.697	88.03
สกลนคร	4.724	22.962	40.46	2.392	90.77
บุรีรัมย์	4.346	27.308	25.76	4.349	93.91
ศรีสะเกษ	4.221	31.529	26.48	4.238	89.55
กาฬสินธ์	4.169	35.698	39.85	2.285	85.11
นครพนม	3.724	39.421	48.12	1.959	91.80
หนองคาย	7.570	42.991	35.87	2.087	93.36
ขอนแก่น	7.495	46.486	17.17	3.599	87.26
อุบลราชธานี	7.460	49.946	18.06	4.434	92.08
ยโสธร	3.302	53.248	50.25	1.549	94.35
ร้อยเอ็ด	3.129	56.377	22.23	4.215	94.29
หนองบัวลำภู	2.704	59.081	49.95	1.065	95.56
นราธิวาส	2.623	61.704	35.12	0.663	61.33
นครศรีธรรมราช	2.526	64.230	13.54	2.085	71.98
เลย	2.446	66.676	36.75	1.518	90.99
นครสวรรค์	2.381	69.058	18.99	2.207	85.47
ชัยภูมิ	2.067	71.124	16.44	2.367	87.84
ปัตตานี	1.776	72.900	25.45	0.915	73.88
มหาสารคาม	1.436	74.336	25.45	3.414	92.00

ภูมิภาค	จนมาก : ปานกลาง : อยู่ดีกินดี (ร้อยละ)
ภูมิภาค	ช่วงปี 2500-2510	2534	2544
ตะวันออกเฉียงเหนือ	10 : 90 : 0	70 : 15 : 5	70 : 15 : 5
เหนือ	10 : 85 : 5	40 : 40 : 20	60 : 30 :10
กลาง	25 : 60 : 15	50 : 40 : 10	50 : 40 : 10
ใต้	10 : 80 : 10	40 : 45 : 15	50 : 35 : 10

จังหวัด	จำนวนครัวเรือนที่สำรวจ	นิยามและสัดส่วนของคนจนในชุมชน (ร้อยละ)
ชุมชนชนบท ร้อยเอ็ด	208	จนถาวร : ยากจน : ปานกลาง 32 : 53 : 14
นครสวรรค์	119	ยากจน : ปานกลาง : ช่วยตัวเองได้ 24 : 44 : 32
เชียงใหม่	252	มีหนี้ชำระคืนไม่ได้ : มีหนี้ชำระคืนได้ : ไม่มีหนี้ 70 : 25 : 5
สุพรรณบุรี	55	จนสุด : จน : พออยู่พอกิน 4 : 7 : 89
นครศรีธรรมราช	111	เลี้ยงครอบครัวไม่ได้ : ไม่สามารถชำระหนี้ : พอมีพอกิน : ฐานะดี 39 : 46 : 10 : 5
ชุมชนเมือง กรุงเทพฯ	43	จนสุด ๆ : จน 10 : 90
ยโสธร	151	จนสุด : จนปานกลาง : ปานกลาง 60 : 19 : 21
อุบลราชธานี	109	คิดว่าตัวเองจน : คิดว่าตัวเองไม่จน 95 : 5

		นิยามความยากจน
		มิติของความยากจน

		มิติของการวัดความยากจน
		ความยากจนสัมพัทธ์ (ความยากจนเชิงเปรียบเทียบ)
		ความยากจนในมิติอื่นๆ ที่มิใช่รายได้