การจัดทำแผนที่ความยากจน (Poverty mapping)

ความจำเป็นและประโยชน์ของแผนที่ความยากจน

การมีข้อมูลเกี่ยวกับสภาพความเป็นอยู่ของประชาชนที่ถูกต้อง คือเป็นสิ่งที่สำคัญมากในการวางโครงการต่างๆ เพื่อขจัดปัญหา
ความยากจน ถึงแม้ว่าเราจะมีข้อมูลมากมายที่แสดงให้เห็นถึงความเจริญเติบโตและความเปลี่ยนแปลงในด้านต่างๆ ในระดับ
ประเทศ แต่ความต้องการหรือความเดือดร้อนของประชาชนในแต่ละท้องที่ก็ไม่เหมือนกัน ดังนั้นข้อมูลที่แสดงถึงปัญหา
ที่แตกต่างกันตามสภาพภูมิศาสตร์ สภาวะแวดล้อม และทรัพยากร จึงจำเป็นต่อการวางแผนการพัฒนาที่มีประสิทธิภาพ
ในการลดปัญหาความยากจนและสภาพความเป็นอยู่ที่ไม่เท่าเทียมกัน นอกจากนั้นเราไม่สามารถจะใช้ข้อมูลตัวเลขที่เกี่ยวกับ
รายได้มาเป็นดัชนีชี้วัด ระดับความยากจนอย่างเดียวได้ต่อไป เพราะความยากจนเป็นปัญหาที่มีหลายมิติ และจะต้องมอง
ในภาพที่กว้างขึ้นกว่าเดิม ต้องรวม ดัชนีชี้วัดทางด้านการพัฒนาทางสังคม เช่น การเข้าถึงสถานศึกษา และสถานพยาบาลด้วย

การจัดทำแผนที่ความยากจน (Poverty mapping) จะเป็นเครื่องมือสำคัญที่สามารถช่วยให้เรานำนโยบายต่างๆ ไปปฏิบัติในพื้นที่
ที่มีปัญหาได้ตรงกลุ่มเป้าหมายและพื้นที่เป้าหมายของนโยบายนั้นๆ ได้ แผนที่ดังกล่าวสร้างขึ้นจากการรวบรวมและวิเคราะห์ข้อมูล
ทางเศรษฐกิจ สังคม และสภาพแวดล้อมของครัวเรือน โดยที่จะกำหนดดัชนีชี้วัดทั้งที่เป็นดัชนีชี้วัดสภาวะ (status indicators)
ซึ่งอธิบายสภาพความเป็นอยู่ เช่น การมีน้ำดื่มที่สะอาด และสภาพอากาศที่กระทบต่อการเกษตร และดัชนีชี้วัดผลลัพธ์ (outcome
indicator) ซึ่งมาจากผลการวิเคราะห์ข้อมูลในแต่ละพื้นที่ว่ามีหรือไม่มีปัจจัยที่อำนวยต่อความเป็นอยู่ที่ดี เช่น อัตราการตาย
ที่เนื่องมาจากโรคติดต่อทางน้ำและประสิทธิภาพในการผลิตทางเกษตร เป็นต้น ข้อมูลเหล่านี้จะได้มาจากข้อมูลสำมะโนประชากร
(census) และแหล่งอื่นๆ ที่มีอยู่ โดยใช้ระบบสารสนเทศทางภูมิศาสตร์ (Geographic Information Systems: GIS) เพื่อช่วย
ในการวิเคราะห์ ซึ่งการนำข้อมูลระดับครัวเรือนเหล่านี้มาผนวกเข้าด้วยกัน จะทำให้เรามองเห็นสภาพปัญหาความยากจน
และความไม่เท่าเทียมได้อย่างถูกต้องและชัดเจน

อย่างไรก็ตามข้อมูลที่ใช้ประกอบนโยบายแก้ไขปัญหาความยากจนส่วนใหญ่เป็นข้อมูลของครัวเรือนในระดับค่าเฉลี่ยซึ่งการวางแผน นโยบายระดับประเทศที่ต้องใช้ข้อมูลเกี่ยวกับสภาวะความยากจนระดับครัวเรือนที่มีอยู่ที่ส่วนใหญ่เป็นค่าเฉลี่ย ทำให้เมื่อนำ
นโยบายนั้นไปปฏิบัติ ข้อมูลนั้นอาจจะไม่สามารถให้รายละเอียดที่ถูกต้องในระดับท้องถิ่นได้ ดังนั้น นโยบายดังกล่าวจึงอาจจะ
ไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่คาดหวังไว้ ปัญหาหนึ่งที่พบมากในการออกนโยบายเพื่อสร้างโครงการเพื่อการพัฒนาคือ
การไม่สามารถเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายที่มีความต้องการสูงสุดตรงกับจุดประสงค์ของโครงการนั้นๆ ได้ ดังนั้นการจัดทำ
แผนที่ความยากจนจะช่วยแก้ปัญหานี้ได้ โดยลดการแจกจ่ายเงินหรือสิ่งช่วยเหลืออื่นๆ ต่อคนหรือพื้นที่ที่ไม่ได้จนจริงๆ รวมทั้ง
การลดโอกาสที่คนจนไม่อยู่ในการสำรวจ หรือ อยู่นอกเขตรับความช่วยเหลือที่โครงการนั้นๆ กำหนดไว้

ประโยชน์ที่สำคัญอีกประการของการจัดทำแผนที่ความยากจนคือ การเพิ่มความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการเชื่อมโยงกันของ
มิติต่างๆ ของความยากจนและความไม่เท่าเทียมกัน เราสามารถวิจัยและตรวจสอบสมมุติฐานเกี่ยวกับความสัมพันธ์
แบบเหตุและผลระหว่าง ปัจจัยทางภูมิศาสตร์และสภาพแวดล้อมต่อสภาพความเป็นอยู่และความอยู่ดีกินดีของประชาชน
โดยใช้ข้อมูลที่เก็บจากพื้นที่เล็กๆ เช่น การเดินทางถึงแหล่งผลิตและตลาด สภาพแวดล้อมที่เอื้ออำนวยต่ออาชีพทำกิน เป็นต้น
เพราะฉะนั้นการสร้างแผนที่ความยากจน จึงเป็นเครื่องมือสำคัญอย่างหนึ่ง ซึ่งสามารถจะทำให้นโยบายการพัฒนา
และการลดปัญหาความยากจนมีคุณภาพมากขึ้นโดย การแสดงให้เห็นถึงมิติต่างๆ ของปัญหาที่เชื่อมโยงกันให้มีความชัดเจน
มากขึ้นและจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการนำนโยบาย ไปปฏิบัติ โดยช่วยให้การกำหนดกลุ่มเป้าหมายในแต่ละท้องถิ่น
เป็นไปได้อย่างชัดเจนและเที่ยงตรงมากขึ้น

การจัดทำแผนที่ความยากจน (Poverty Mapping) ในประเทศไทย

ความเป็นมา

การวัดความยากจนในประเทศไทยที่ผ่านมาใช้ข้อมูลการประมาณจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน (SESs)
ซึ่งใช้ได้ดีเฉพาะการมองภาพรวมในระดับประเทศ แต่มีข้อจำกัดในการนำนโยบายไปปฏิบัติในระดับพื้นที่ เพราะจากข้อมูล
การสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนรายงานว่ามีหลายจังหวัดไม่มีความยากจน นอกจากนี้การทำแผนที่ความยากจน
ในอดีตของไทยที่อาศัยข้อมูล กชช.2ค. และ จปฐ. มีข้อจำกัดในเรื่องความครอบคลุมพื้นที่ชนบท และคุณภาพของข้อมูลจาก
การจัดเก็บและการประเมินผลข้อมูลที่อาจไม่ได้มาตรฐาน

ระเบียบวิธีของธนาคารโลก

ใช้วิธีการประมาณค่ารายได้และรายจ่ายของครัวเรือนจากข้อมูลการสำมะโนประชากร (Census) (มีทั้งตัวแปรต้นและ
ตัวแปรตาม) และข้อมูลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน (SESs) (มีแต่ตัวแปรต้นเท่านั้น) วิธีการนี้มีข้อดี
คือเป็นการรวมกันของข้อมูลที่มีความครอบคลุมพื้นที่จากการสำมะโนประชากร (Census) เข้ากับข้อมูลที่มีความน่าเชื่อถือ
จากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจ และสังคมของครัวเรือน (SESs) อย่างไรก็ตามวิธีการดังกล่าวมีข้อจำกัด 3 ประการ คือ
การวัดความยากจนที่ได้ใช้นิยามความยากจนทางการเงินเท่านั้น ข้อมูลการสำมะโนประชากร (Census) สำรวจกัน
ทุกๆ 10 ปี ดังนั้นอาจจะต้องใช้ข้อมูลความจำเป็นพื้นฐานในการดำรงชีวิต (จปฐ.) และประการสุดท้ายคือข้อมูลที่ใช้มีขนาดใหญ่
ทำให้ต้องใช้ระเบียบวิธีการทาง เศรษฐมิติที่มีความซับซ้อน

การดำเนินการจัดทำแผนที่ความยากจน

การจัดทำแผนที่ความยากจนดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของความร่วมมือระหว่างธนาคารโลกและสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการ-
เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติตามการพัฒนาประเทศด้านการวิเคราะห์และติดตามปัญหาความยากจน (Country Development
Partnership: Poverty Analysis and Monitoring (CDP-PAM) Protocol) สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยได้รับ
มอบหมายให้ทำหน้าที่สร้างแผนที่ความยากจนในระยะที่ 1 (2546) โดยได้รับความช่วยเหลือทางเทคนิคจากธนาคารโลก
และได้รับ ความร่วมมืออย่างใกล้ชิดจากเจ้าหน้าที่จากสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
และสำนักงานสถิติแห่งชาติ ซึ่งผลสำเร็จของโครงการฯจะถูกถ่ายโอนไปยังสำนักงานฯ ทั้งสองต่อไป

ระเบียบวิธีในการจัดทำแผนที่ความยากจน

ใช้วิธีการคำนวณทั้งทางด้านรายได้และรายจ่าย โดยการสร้างแบบจำลองแยกกันระหว่างพื้นที่เขตเมืองและเขตชนบท ซึ่งได้แบ่ง
พื้นที่ในกรุงเทพมหานครเป็นระดับจังหวัดจำนวน 4 จังหวัด ใช้แบบจำลองทั้งหมด 308 แบบจำลอง ซึ่งเลือกใช้ข้อมูลการสำมะโน-
ประชากร แบบสุ่มตัวอย่างร้อยละ 20 ของประชากรทั้งประเทศ เพราะสอดคล้องกับแบบจำลองมากกว่า และมีความระมัดระวัง
ในการคัดเลือกตัวแปรต้นค่อนข้างมาก

สรุปผลการจัดทำแผนที่ความยากจน

การทำแผนที่ความยากจนทำให้สามารถคำนวณหาจำนวนคนจน (Head-Count Ratios) ช่องว่างความยากจน (Poverty Gap)
ความรุนแรงของความยากจน (Poverty Severity) ค่าดัชนีการวัดการกระจายรายได้ (Gini Coefficients, Atkinson's Index
และ Generalized Entropy) นอกจากนี้ยังทำให้ทราบว่าข้อมูลที่ได้จากแผนที่ความยากจนมีความสอดคล้องกับข้อมูลที่ได้จาก
การสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน (SESs) เฉพาะในระดับประเทศและระดับภูมิภาค แต่ไม่ค่อยสอดคล้องกัน
ในระดับจังหวัด ซึ่งข้อมูลจากการทำแผนที่ความยากจนอาจะครอบคลุมทั้งผู้ที่มีรายได้สูงและผู้ที่มีรายได้ต่ำมาก ในขณะที่
ข้อมูลที่ได้จากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน (SESs) ไม่ได้สะท้อนเกี่ยวกับเรื่องความยากจน อย่างไรก็ตาม
เมื่อนำข้อมูล แผนที่ความยากจน และข้อมูล กชช.2ค. มาเปรียบเทียบกัน จะเห็นได้ชัดว่าข้อมูลจากทั้งสองแหล่งมีความขัดแย้ง
กันมาก ซึ่งอาจจะต้องมีการลงพื้นที่เพื่อตรวจสอบความถูกต้องต่อไป

ข้อเสนอแนะ

ควรมีการเชื่อมข้อมูลระหว่างแผนที่ความยากจนกับข้อมูลที่ใช้ในการสำรวจภาวะความยากจนอื่นๆ เช่น ข้อมูลการสำรวจ
ภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน ข้อมูลการสำรวจหมู่บ้าน ข้อมูล กชช.2ค. และข้อมูล จปฐ. และควรมีการลงพื้นที่เพื่อ
ตรวจสอบความถูกต้องของข้อขัดแย้งระหว่างข้อมูลจากแผนที่ความยากจนและข้อมูล กชช.2ค. (พื้นที่บางแห่งแผนที่ความยากจน
บ่งชี้ว่าเป็นพื้นที่ยากจน ในขณะที่ข้อมูล กชช.2ค. รายงานว่าไม่จน และบางพื้นที่ข้อมูล กชช.2ค. บ่งชี้ว่าจน แต่ข้อมูลแผนที่
ความยากจนรายงานว่าไม่จน เป็นต้น)

แนวทางการปฏิบัติในอนาคต

จัดตั้งทีมงานเฉพาะกิจเพื่อรับผิดชอบการจัดทำแผนที่ความยากจน (สำนักงานสถิติแห่งชาติ/สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการ-
เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ/สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย) และดำเนินโครงการในระยะที่ 2 โดยควรมีการจัดตั้ง
หน่วยงาน ราชการขึ้นมารองรับการปฏิบัติงานเกี่ยวกับแผนที่ความยากจนในอนาคต และจะได้มีการถ่ายโอนโปรแกรม
การคำนวณต่างๆ ไปสู่โปรแกรมสำเร็จรูปที่มีราคาไม่สูงมาก เช่น STATA และ SPSS

[สถานการณ์ความยากจนในประเทศไทย]
[นโยบายความยากจนของรัฐ: อดีตและปัจจุบัน]
[ทีดีอาร์ไอกับการแก้ไขปัญหาความยากจนในประเทศไทย ]
[ประเด็นที่น่าสนใจเกี่ยวกับความยากจนทั้งในประเทศและต่างประเทศ]
[E-participation] [แหล่งเชื่อมโยงอื่น]
[การประชุมและสัมมนา] [งานวิจัย]