Publication Code: A71

โครงการตลาดการเงินในชนบทไทย

สารบัญ

วัตถุประสงค์ของรายงานวิจัยฉบับนี้คือ การศึกษาการเปลี่ยนแปลงตลาดสินเชื่อในชนบทไทยในรอบสิบปีที่ผ่านมา โดยเปรียบเทียบกับผลการศึกษาในปี 2528/29
(สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, สินเชื่อชนบทไทย, 2534.) วัตถุประสงค์ประการที่สองคือ ศึกษาลักษณะของตลาดการออมในชนบทด้วย การศึกษาอาศัยข้อมูลจากครัวเรือนในจังหวัดนครราชสีมาจำนวน 800 ครัวเรือน โดยเลือกจากหมู่บ้านเดียวกับเมื่อสิบปีก่อน และเลือกตัวอย่างอีก 400 ครัวเรือนจากหมู่บ้านในจังหวัดน่าน ข้อมูลที่เก็บอยู่ในช่วงเดือนเมษายน 2538-มีนาคม 2539 และวัตถุประสงค์สุดท้ายคือ ประเมินผลกระทบของนโยบายของรัฐต่อฐานะความมั่นคงในการดำเนินงานของ ธ.ก.ส. และการให้ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับบทบาท ธ.ก.ส.
ในอนาคต

ในรอบ 10 ปีที่ผ่านมามีการเปลี่ยนแปลงสำคัญในตลาดสินเชื่อชนบทดังต่อไปนี้ (ก) สัดส่วนของตลาดสินเชื่อนอกระบบในจังหวัดนครราชสีมา ลดลงจากร้อยละ 60
ของปริมาณสินเชื่อทุกประเภทมาเป็นร้อยละ 40 แต่มีข้อสังเกตว่าสัดส่วนจำนวนผู้ต้องการเงินกู้ ผู้ไม่ต้องการกู้เงินและผู้ที่กู้เงินไม่ได้ มีค่าใกล้เคียงกับเมื่อสิบปีก่อน
สาเหตุสำคัญเกิดจากการขยายบทบาทของ ธ.ก.ส. จนสามารถให้บริการแก่ครัวเรือนเกษตรเกือบร้อยละ 80 และชาวชนบทมีรายได้จากนอกภาคเกษตรมากขึ้น
ภาครัฐมีบริการด้านสาธารณสุขในชนบทเพิ่มขึ้น ปัจจัยเหล่านี้ทำให้ความจำเป็นในการพึ่งแหล่งเงินกู้นอกระบบที่คิดดอกเบี้ยแพงลดลง (ข) การกู้เงินแบบผ่อนส่งเพิ่มขึ้นกว่า 268% ทำให้มีส่วนแบ่งเพิ่มจากร้อยละ 13 เป็นร้อยละ 31 ในระหว่างปี 2528-38 สาเหตุอาจเกิดจากการเพิ่มขึ้นของเม็ดเงินในระบบการเงินอันเนื่องจากการเปิดเสรีทางการเงิน
และนวกรรมวิธีควบคุมเงินกู้ของผู้ให้กู้ (ค) ธนาคารพาณิชย์มีบทบาทการให้สินเชื่อเกษตรลดลงอย่างชัดเจน เพราะผลของการเปลี่ยนแปลงนโยบายสินเชื่อการเกษตร
มาเป็นนโยบายสินเชื่อชนบทที่ผ่อนปรนให้ธนาคารสามารถปล่อยสินเชื่อแก่ธุรกิจนอกภาคการเกษตรได้ ขณะเดียวกันสหกรณ์การเกษตรกลับมามีบทบาทเพิ่มขึ้น
เพราะการปฏิรูประบบการจัดการของสหกรณ์ (ง) แม้ว่าการกู้ยืมเป็นสิ่งของจะมีส่วนแบ่งลดลงเกือบทุกประเภท แต่การกู้ยืมในรูปการเซ็นเชื่อยาฆ่าแมลงกลับเพิ่มขึ้นเกือบ 12 เท่าตัว ทำให้เกิดข้อวิตกเกี่ยวกับปัญหาสารพิษตกค้างในพืชผล ที่ดิน และแหล่งน้ำ (จ) อัตราดอกเบี้ยการกู้เงินสดนอกระบบลดลงอย่างชัดเจนจากร้อยละ 4.5 ต่อเดือนในปี 2528 มาเหลือเพียงร้อยละ 2.8 ต่อเดือนในปี 2538 สาเหตุน่าจะเกิดจากความต้องการสินเชื่อนอกระบบลดลง ในขณะที่ ธ.ก.ส. สามารถเพิ่มปริมาณสินเชื่อในระบบสนองความต้องการของเกษตรกรได้อย่างทั่วถึง นอกจากนี้การที่วงเงินกู้ต่อสัญญามีขนาดใหญ่ขึ้น และระยะเวลากู้ของเงินกู้นอกระบบนานขึ้น ก็มีอิทธิพลทำให้อัตราดอกเบี้ยต่ำลงด้วย เพราะต้นทุนธุรกรรมต่ำลง

แม้ว่า ธ.ก.ส.จะประสบความสำเร็จอย่างสูงในภารกิจหลักด้านสินเชื่อเกษตรที่ให้กู้แก่ลูกค้าเกษตรกรรายบุคคล แต่ปรากฏว่า ธ.ก.ส.ประสบปัญหาสำคัญบางประการในการดำเนินงานดังต่อไปนี้ (ก) รัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา กำหนดให้ ธ.ก.ส. ลดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้สำหรับวงเงินกู้ต่ำกว่า 60,000 บาท ให้เหลือเพียง 9% ต่อปีทั้งๆ ที่ต้นทุนแท้จริงของ ธ.ก.ส. สูงกว่านั้น ผลที่ตามมาคือ ธ.ก.ส.ต้องปรับตัวโดยการลดสัดส่วนของวงเงินกู้ที่น้อยกว่า 30,000 บาทต่อราย สนับสนุนให้เกษตรกรบางรายเพิ่มวงเงินกู้เงิน 60,000 บาท ฯลฯ (ข) โครงการให้กู้พิเศษตามนโยบายของรัฐบาลมักประสบความล้มเหลว เพราะขาดการศึกษาความเป็นไปได้ และขาดการบริหารโครงการอย่างรอบคอบ ทำให้เกษตรกรจำนวนมากไม่สามารถชำระหนี้คืนได้ ธ.ก.ส. เองก็ขาดแรงจูงใจในการบริหารโครงการ เพราะนอกจากรัฐจะจ่ายเงินค่าบริหารโครงการให้แล้ว รัฐยังจ่ายเงินชดเชยการขาดทุนจากโครงการให้แก่ ธ.ก.ส.ด้วย

ผลการศึกษาเรื่องการออมพบว่า ชาวชนบทมีเงินออมค่อนข้างสูง ซึ่งผิดจากความเชื่อโดยทั่วไป กล่าวคือ อัตราการออมในจังหวัดน่านและนครราชสีมา เฉลี่ยร้อยละ 5.3 และร้อยละ 7 ของรายได้สุทธิของครัวเรือนชนบท อัตราส่วนนี้ต่ำกว่าอัตราการออมของครัวเรือนทั่วประเทศ (8%) เล็กน้อย แต่ถ้ารวมเงินผ่อนส่งสินค้า อัตราการออมจะสูงถึงร้อยละ 7.4-14.6 นอกจากนี้ครัวเรือนชนบทยังใช้เงินซื้อทรัพย์สินด้วยเงินสดเฉลี่ย 22,414 บาทต่อครัวเรือนเทียบกับเงินฝากระหว่างปีจำนวน 10,144 บาท ครัวเรือนในจังหวัดน่านมีการซื้อทรัพย์สิน 11,230 บาทต่อครัวเรือน แต่มีเงินฝากเพียงครัวเรือนละ 7,929 บาท เหตุผลที่ครัวเรือนชนบทมีการออมในระดับสูงเพราะอาชีพเกษตรกรรมมีรายได้ไม่แน่นอน ทำให้ต้องมีเงินออมจำนวนมากไว้เป็นหลักประกัน นอกจากนี้การที่คนชนบทนิยมออมในรูปการซื้อทรัพย์สินอาจเป็นเพราะการฝากเงินกับธนาคารมีต้นทุนธุรกรรมสูง
และสินค้าถาวรที่ซื้อเป็นสินค้าที่มีความยืดหยุ่นของอุปสงค์ต่อรายได้สูงกว่าหนึ่ง เมื่อชนบทมีรายได้สูงขึ้นก็จะซื้อสินค้าถาวรมากขึ้น

ปัจจัยสำคัญที่มีอิทธิพลต่อการออม ได้แก่ (ก) จำนวนสาขาของสถาบันการเงิน ซึ่งช่วยลดต้นทุนธุรกรรมในการฝากเงินและถอนเงิน (ข) รายได้ของครัวเรือนและ (ค) ตัวแปรอื่นๆ ที่วัดฐานะและความจำเป็นในการออม เช่น จำนวนสมาชิกที่ต้องพึ่งพิงสมาชิกคนอื่น ฯลฯ

ตลาดการระดมเงินออมในชนบทมีการแข่งขันกันสูง โดยธนาคารพาณิชย์และธนาคารออมสินมีส่วนแบ่งตลาดมากที่สุด เพราะทั้งสองสถาบันมีสาขาทั่วประเทศเป็นจำนวนมากที่สุด ทำให้เกิดความสะดวกรวดเร็วในการฝากและถอนเงิน

ในระยะหลัง ธ.ก.ส. เริ่มมีบทบาทในการระดมเงินออมมากขึ้น ทำให้มีส่วนแบ่งในตลาดเงินฝากเป็นอันดับที่สาม ส่วนสถาบันการเงินอื่นๆ
รวมทั้งกลุ่มออมทรัพย์ในหมู่บ้านมีบทบาทค่อนข้างน้อยในการระดมเงินฝาก ทั้งนี้ด้วยเหตุผลหลายประการ เช่น ปัญหาการบริหาร ปัญหาความเชื่อถือของชาวบ้าน เป็นต้น

ความสำเร็จในการระดมเงินออมของ ธ.ก.ส. ในชนบทเกิดจากการขยายสาขาและหน่วยที่ให้บริการเงินฝาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งการขยายโครงการออมทรัพย์ทวีโชคครอบคลุมจังหวัดต่างๆ ทั่วประเทศ ทำให้โครงการนี้สามารถระดมเงินออมจนมีส่วนแบ่งถึงร้อยละ 1.5 ของเงินฝากทั้งหมดของ ธ.ก.ส. ณ สิ้นปี 2539 ความสำเร็จของโครงการนี้เกิดจากการขยายบริการเงินฝากไปยังจังหวัดต่างๆ และการเพิ่มจำนวนสมาชิกผู้ฝาก แม้ว่าการฝากเงินจะมีดอกเบี้ยต่ำ แต่ก็มีรางวัลชิ้นใหญ่เป็นแรงจูงใจ การฝากเงินในโครงการจึงมีลักษณะของการเสี่ยงโชค โดยมีวงเงินฝากเฉลี่ยเพียง 3,000 บาท (สำหรับสมาชิก ธ.ก.ส.) นอกจากนี้ต้นทุนการบริหารค่อนข้างต่ำ (ร้อยละ 7.93) ทำให้โครงการมีกำไรพอสมควร (ร้อยละ 2.9) อย่างไรก็ตาม โครงการนี้คงไม่สามารถเป็นแหล่งเงินออมที่มีส่วนแบ่งสูงได้ในอนาคต เพราะเป็นการระดมเงินออมจำนวนเล็กน้อยจากครัวเรือนยากจน ธ.ก.ส.จะประสบความสำเร็จในการระดมเงินออมมากขึ้น หากสามารถเพิ่มสาขาและหน่วยประจำอำเภอที่สามารถให้บริการด้านการเบิกถอนเพิ่มขึ้น ในปี 2539 ธ.ก.ส.มีสาขาและหน่วยประจำอำเภอรวม 1,358 หน่วย แต่มีหน่วยที่ให้บริการด้านการเงินได้เพียง 535 แห่งเท่านั้น นอกจากนี้หากมีการจัดระบบตอบแทนให้เจ้าหน้าที่มีแรงจูงใจที่จะระดมเงินฝาก ตลอดจนมีการอำนวยความสะดวกและความรวดเร็วในการเบิกถอนเงิน ธ.ก.ส. ก็จะสามารถระดมเงินฝากได้มากขึ้น

การศึกษาครั้งนี้มีข้อเสนอแนะ 2 ประการคือ ข้อเสนอแนะต่อ ธ.ก.ส. และข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลในการกำหนดบทบาทการดำเนินงานของ ธ.ก.ส. ในอนาคต

ข้อเสนอแนะต่อ ธ.ก.ส. มีดังนี้ (1) ธ.ก.ส. มีความจำเป็นต้องปรับบทบาทของตนใหม่ โดยการขยายขอบเขตการให้บริการเป็น “ธนาคารเพื่อการพัฒนาชนบท"
โดยขยายบริการสินเชื่อให้ครอบคลุมกิจกรรมนอกภาคเกษตร เพราะในปัจจุบันลูกค้าส่วนใหญ่ของ ธ.ก.ส. มีรายได้จากนอกภาคเกษตร (2) ธ.ก.ส.
ควรปรับปรุงบริการสินเชื่อบางรายการให้มีประสิทธิภาพขึ้น เช่น บริการสินเชื่อเงินผ่อนเพื่อซื้อสินค้าถาวร และเพิ่มความระมัดระวังในการให้สินเชื่อเพื่อซื้อยาฆ่าแมลง
ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาสารเคมีตกค้างในพืช สัตว์ ดิน และน้ำ (3) การระดมเงินออมจะประสบความสำเร็จมากขึ้น หากมีการเพิ่มหน่วยงานรับฝาก-ถอนเงิน การปรับปรุงบริการให้สะดวกและรวดเร็ว การเพิ่มบริการของธนาคารให้หลากหลายขึ้น และการเป็นพันธมิตรกับการสื่อสารแห่งประเทศไทย (4) นอกจากนี้ ธ.ก.ส.
ควรปรับปรุงความสัมพันธ์กับสหกรณ์การเกษตรโดยมีจุดมุ่งหมายให้สหกรณ์การเกษตรสามารถระดมเงินทุนของตนเองได้ โดยไม่จำเป็นต้องพึ่งเงินทุนจาก ธ.ก.ส. เพียงแห่งเดียว

สำหรับข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลเกี่ยวกับการกำหนดบทบาทของ ธ.ก.ส. มีดังนี้ (ก) รัฐควรเปลี่ยนทัศนคติต่อ ธ.ก.ส. ใหม่ จากเดิมที่มองว่า ธ.ก.ส.เป็นเครื่องมือในการให้สินเชื่อแก่ภาคการเกษตร สู่การให้บริการแก่ชาวชนบทในลักษณะของธนาคารเพื่อการพัฒนาชนบท (ข) ในการดำเนินโครงการพัฒนาภาคเกษตร รัฐสมควรยกเลิกการค้ำประกันเงินกู้ของโครงการให้แก่ ธ.ก.ส. และกำหนดให้มีการประเมินโครงการอย่างเคร่งครัด โดยเน้นการประเมินความเสี่ยงต่างๆ ของโครงการ (ค) รัฐควรเลิกนโยบายอัตราดอกเบี้ยต่ำเป็นพิเศษ แต่ควรหันมาสนับสนุนให้ ธ.ก.ส.ให้กู้ในอัตราดอกเบี้ยที่คุ้มกับต้นทุนของสังคม นโยบายอัตราดอกเบี้ยต่ำเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้ ธ.ก.ส. ไม่สามารถสร้างความมั่นคงของการเงินได้ในระยะยาว ในภาวะที่อัตราเงินเฟ้อสูง การคุมดอกเบี้ยเงินกู้ แต่ปล่อยให้ดอกเบี้ยเงินฝากลอยตัว จะทำให้ ธ.ก.ส. ไม่มีเงินกำไรที่จะนำมาเพิ่มทุน ทำให้อัตราส่วนของทุนต่อทรัพย์สินเสี่ยง (equity-risk asset ratio) มีค่าต่ำจนกระทบต่ออนาคตทางการเงินของ ธ.ก.ส. ยิ่งกว่านั้น นโยบายนี้จะทำให้เกษตรกรขาดความระมัดระวังในการใช้เงินกู้ หากรัฐต้องการช่วยเหลือเกษตรกรที่ยากจน ควรใช้นโยบายกระจายรายได้โดยตรงแทน (ง) สนับสนุนให้องค์กรของชาวบ้านและสหกรณ์การเกษตรมีอิสระในการดำเนินงานและมีบทบาทแข่งขันกับ ธ.ก.ส. ทั้งในตลาดสินเชื่อและตลาดการออม


มกราคม 2541